Pakt stability a rastu čakajú reformy

Pakt stability a rastu prikázal členským krajinám Európskej menovej únie prísne dodržiavanie maastrichtských kritérií. Medzi ne patria najmä zásady, že deficit rozpočtu verejných financií by nemal prekročiť 3 % HDP a podiel hrubého štátneho dlhu na HDP 60 %. Pri zavádzaní eura sa myslelo, že najväčšie problémy s dodržiavaním Paktu stability a rastu budú mať malé a slabé ekonomiky ako Portugalsko či Írsko. Päť rokov histórie eura však prinieslo veľké prekvapenie. Malé štáty si počínali doslova vynikajúco. Okrem vysokého rastu HDP sa tešia aj z rozpočtových prebytkov a zo znižovania verejného dlhu. Nečakané problémy sa vyskytli v štátoch, ktoré sa pokladajú za piliere EMÚ, a to najmä vo Francúzsku a v Nemecku. Ekonomika v týchto štátoch rástla v posledných rokoch len veľmi pomaly. Vlády Nemecka a Francúzska sa snažili oživiť svoje ekonomiky nákladnými programami verejných prác financovaných zo štátneho rozpočtu. To sa prejavilo v raste rozpočtového deficitu, ktorý už tri roky za sebou prekonal magickú hranicu 3 % HDP (graf 1). Podľa ustanovení Paktu stability a rastu by mali Francúzsko a Nemecko (a tiež Taliansko a Grécko, ktoré sa k nim pridali) dostať najprv prísne napomenutie a potom aj vysokú pokutu. Rada pre ekonomické a finančné záležitosti EÚ (ECOFIN) mala v novembri 2003 k tejto otázke zaujať jasné stanovisko, k tomu však nedošlo na nátlak hlavných hriešnikov - Francúzska a Nemecka.
Čoraz viac je zrejmé, že s Paktom stability a rastu treba niečo robiť. Ako ďaleko by však reformy mali zájsť? Malo by dôjsť k radikálnym zmenám, alebo len k malým úpravám? Názory na túto otázku sa veľmi rôznia nielen medzi politikmi, ale aj medzi renomovanými ekonómami. Reprezentatívny prehľad týchto postojov prinieslo nedávno júnové číslo časopisu Svetovej banky Finance and Development. Je zaujímavé, k akým odlišným záverom môžu dôjsť autori vychádzajúci z tých istých predpokladov.

Radikálne zmeniť!
"Pakt stability a rastu bol pomýlený od samotného začiatku a je čas ho radiálne zreformovať, aby eurozóna dostala trvalý fiškálny rámec a solídne ekonomické základy," tvrdí Dawid Walton, hlavný ekonóm pre Európu z investičnej banky Goldman Sachs. Je pravda, že Francúzsko a Nemecko porušili pravidlá paktu, ale nedá sa povedať, že by sa k nemu stavali nezodpovedne. Nárast deficitu verejných financií, ktorý sa v Eurozóne pozoroval posledných niekoľko rokov, má svoj pôvod predovšetkým v ekonomickom cykle. Nemecká a francúzska vláda umožnili, aby sa vstavané ekonomické stabilizátory prejavili v ekonomike naplno. Tým stlmili prejavy ekonomickej recesie. Pripomeňme si, že k týmto stabilizátorom patria aj programy verejných prác a vládne investície, ktoré sú financované aj za cenu deficitu verejných financií. Na rozdiel od USA, ktoré majú vysoký deficit nielen vo verejných rozpočtoch, ale aj v zahraničnom obchode, európske vlády si dovolili len ten prvý. To bolo z hľadiska ekonomickej stratégie rozumné. Ak by Nemecko a Francúzsko - dve najväčšie európske ekonomiky - striktne trvali na udržaní deficitu v rámci povolených 3 % HDP, ich ekonomiky by sa dostali do hlbokej recesie. Na ich oživenie by potom musela použiť Európska centrálna banka (ECB) drastické zníženie úrokov. To by však bolo dosť problematické, lebo už teraz sú úrokové miery na historických minimách.
Ekonomická prax je iná ako ekonomické predstavy a želania. Pakt stability a rastu je v jeho terajšej forme neudržateľný. Poruší ho každá krajina, ktorá na to bude nútená a bude sa pri tom odvolávať na Francúzsko a Nemecko, tvrdí Walton a dodáva, že reformu potrebujú najmä tieto ustanovenia Paktu stability a rastu.
Pakt stability a rastu žiada od každej krajiny, aby dosiahla cyklicky vyrovnané deficity blízke k nule alebo prebytku, a to bez ohľadu na to, že členské krajiny eurozóny majú veľmi rozdielne pomery zadlženia a HDP. Luxembursko s dlhom 4,9 % HDP je v inej pozícii ako Taliansko, ktoré si "našetrilo" dlh v objeme 106,2 % HDP (graf 2).
Pravidlo o vybilancovanom rozpočte má viesť k postupnému poklesu štátneho dlhu na nulu. Laikovi sa to môže zdať správne, ale z ekonomického a najmä politického hľadiska je to nezmysel. Pravidlo o klesajúcom dlhu nezohľadňuje fakt, že verejné investície neprispievajú len k pasívam danej krajiny, ale aj k jej aktívam.
Pakt stability a rastu je asymetrický, nezohľadňuje realitu ekonomického cyklu. Keď deficit verejných financií presiahne hranicu 3 % HDP, stáva sa podľa ustanovení paktu "nadmerným" a na budúci rok sa má znížiť bez ohľadu na to, kde sa ekonomický cyklus nachádza. Na druhej strane pakt vôbec neobmedzuje verejné výdavky v tých rokoch, keď je cyklus na vrchole a niet dôvodu na vytváranie vysokých deficitov.
Sankčné mechanizmy pri porušení paktu sú nedôveryhodné. Vlády považujú rozhodnutia o výške deficitu za svoje suverénne právo, najmä pri hrozbe ekonomickej recesie a ťažko si predstaviť, že sa pri porušení paktu nechajú pokutovať. Walton z toho vyvodzuje, že po desiatich rokoch fungovania paktu je čas na jeho prebudovanie. Navrhuje nasledujúcich šesť princípov:
1. Členské štáty eurozóny by mali znovu potvrdiť svoje odhodlanie dodržiavať prísny fiškálny rámec, ktorý zabezpečí stabilitu eura v dlhodobom výhľade. Na druhej strane by však tieto štáty mali mať možnosť vyrovnávať výkyvy v ekonomickom cykle.
2. Mali by sa jasne stanoviť strednodobé ciele v oblasti štátneho dlhu. Pakt by mal uznať skutočnosť, že pomer dlhu k HDP je významnejším ukazovateľom ako pomer deficitu k HDP. Preto by sa aj rozpočtové limity mali pre krajiny stanovovať individuálne. Vysoko zadlžené krajiny by mali mať nízke deficity rozpočtov, resp. rozpočtové prebytky, aby znížili celkovú úroveň dlhu. Pri stanovovaní únosnej úrovne dlhu by sa však mali zobrať do úvahy aj investičné potreby jednotlivých krajín (zvlášť u nových členov, ktorí v súčasnosti ešte len budujú svoju infraštruktúru), ako aj ich budúce záväzky (najmä tie, ktoré vyplývajú zo starnutia populácie).
3. Tvorcovia ekonomickej politiky by sa mali vždy sústreďovať na cyklicky vyrovnané deficity. Deficit vyšší ako 3 % HDP by sa mal dovoliť len vtedy, keď je vyvolaný ekonomickým cyklom. Takéto prekročenia deficitu by mali byť len dočasné a nahradené zmenšením deficitu, resp. rozpočtovým prebytkom v okamihu, keď sa ekonomický cyklus dostane do fázy rozmachu.
4. Aby sa pri vyrovnávaní cyklických výkyvov dosiahla vyššia flexibilita, predpisy o rozpočtových deficitoch by sa nemali aplikovať na kalendárne roky, ale podľa fáz ekonomického cyklu.
5. Mal by sa posilniť monitoring dodržiavania paktu. V rámci Európskej komisie a Európskeho parlamentu by sa mali vytvoriť regulačné orgány, dozerajúce na rozpočtové politiky z hľadiska vývoja dlhu v strednodobom meradle.
6. Mali by sa zrušiť ustanovenia o pokutách, až na vzácne výnimky. Pakt by mal byť nástrojom rozpočtovej disciplíny založenej na dozore a nie na pokutách.

Sprísniť!
Keď Francúzsko a Nemecko dokázali prostredníctvom ECOFIN-u presadiť, že žiadne pokuty za porušenie Paktu stability a rastu nebudú, dosiahli tak Pyrrhovo víťazstvo, domnieva sa Angel Ubide, z Tudor Investment Corporation. Zrušenie sankcií veľmi poškodilo reputáciu paktu a politické škody narastajú. Ak sa nezmení rozpočtová disciplína vo veľkých európskych ekonomikách, dôjde aj k ekonomickým škodám. Najmä medzi malými krajinami rastie podozrenie, že na pravidlá Európskej únie sa nedá spoľahnúť. Ak sa nedodržujú pravidlá o dodržiavaní rozpočtovej disciplíny, kto zaručí, že to isté sa nestane s pravidlami o hospodárskej súťaži, štátnej pomoci alebo nezávislosti centrálnej banky? A prečo by noví členovia EÚ mali dodržiavať maastrichtské kritériá potrebné na vstup do Európskej menovej únie, ak tieto pravidlá nedodržiavajú starí členovia?
Dodržiavanie maastrichtských kritérií sa ukázalo ako správne, pretože pribrzdilo rast verejného zadlženia. To je veľmi dôležité, pretože do dôchodku budú odchádzať silné populačné ročníky. Ak začne dlh znovu narastať, nastane veľký spor o deľbe príjmov medzi dôchodcami a ekonomicky aktívnymi obyvateľmi.
Problém nespočíva v ustanoveniach paktu, ale v ich dodržiavaní, hovorí Ubide a navrhuje dve opatrenia:
1. Európska komisia by mala dostať väčšie právomoci pri vynucovaní maastrichtských kritérií a Paktu stability a rastu. Pri prognózovaní rastu HDP a tým aj rozpočtových deficitov existujú veľké nepresnosti. Stáva sa, že na budúci rok sa prognózuje slabý rast HDP a podľa toho sa naprojektuje veľký deficit verejného rozpočtu ako proticyklické opatrenie. Ak však o mesiac dôjde k revízii prognózy rastu HDP, takmer nikdy nedôjde k spätnej úprave rozpočtu. Túto skutočnosť niektoré krajiny (najmä Nemecko) rady zneužívajú. Výkyvy medzi projektovaným a skutočným deficitom rozpočtu tak dosahujú až 1 % HDP. Európska komisia by teda mala sama vypracúvať prognózy HDP a rozpočtových deficitov v jednotlivých členských krajinách a vyvinúť systém včasného varovania pri chybných prognózach. Komisia by tak mohla napríklad varovať členský štát, že s určitou pravdepodobnosťou bude o 5 kvartálov rozpočtový deficit vyšší ako záväzné 3 %.
2. Mal by sa posilniť systém sankcií za nedodržanie paktu. Takmer nikdy sa nepodarí utlmiť procyklickú hospodársku politiku v období ekonomického rozmachu. Finančné sankcie tak prídu príliš neskoro, často v období ekonomickej recesie, keď sa znovu musia nasadzovať páky na ekonomické oživenie. Politikom napokon finančné sankcie za porušenie paktu neprekážajú, pretože nejdú z ich vrecka, ale z peňazí daňových poplatníkov. Sankcie by preto mali mať skôr politickú ako ekonomickú podobu. Politici by napríklad mali povinnosť predniesť negatívne stanovisko Európskej komisie pred národným parlamentom, vysvetliť príčiny zlyhania a navrhnúť nápravné opatrenia.
Aj Ubide sa domnieva, že ukazovatele vývoja dlhu sú významnejšie ako ukazovatele vývoja deficitu. Zníženie dlhu je proces, ktorý je zvyčajne dlhší, ako je bežný štvorročný politický cyklus. Na zníženie dlhu je potrené robiť najmä štrukturálne reformy. Prísnejšie dodržiavanie Paktu stability a rastu by sa tak malo zamerať najmä na túto oblasť.

Nedotýkať sa!
Pakt stability a rastu platí rovnako pre všetky štáty Európskej menovej únie bez ohľadu na to, akým spôsobom sa v týchto štátoch pripravujú štátne rozpočty. Rozdielne podmienky na prípravu rozpočtu znamenajú, že pakt má rozdielny dosah na jednotlivé krajiny, hovorí Mark Hallerberg z univerzity v americkom Pittsburgu.
Európske štáty používajú pri príprave verejných rozpočtov dva základné systémy. Tam, kde sú pri moci koaličné vlády, ktoré si rozdeľujú moc a peniaze (čo je to isté), vytyčujú sa detailné rozpočtové ciele, a to spravidla na celé obdobie vlády. Inak povedané, uzavrie sa "rozpočtová zmluva". Určí sa, ktoré ministerstvo bude ovládané ktorou stranou, koľko peňazí za štyri roky vlády toto ministerstvo dostane a akým spôsobom ich môže použiť. Koaličné strany spravidla medzi sebou súťažia vo voľbách (napr. liberáli a konzervatívci) a majú, samozrejme, rozdielne rozpočtové priority. Niektoré napríklad chcú viac peňazí na poľnohospodárstvo, iné zas na diaľnice. Pri presadzovaní svojich cieľov neváhajú stupňovať svoje požiadavky a zvyšovať dieru v rozpočte. Sú však na jednej lodi a nakoniec sa musia dohodnúť. Tento systém je typický pre Fínsko, Holandsko či Belgicko, ale aj pre Slovensko.
Ak je pri moci jedna silná strana (napríklad v Británii), resp. vládne strany zastávajú tú istú politiku (napríklad vo Francúzsku), minister financií dostáva pri tvorbe rozpočtu pomerne veľkú voľnosť.
Ktorý systém funguje lepšie a kde sa darí zmenšovať deficity? Mark Hallerberg porovnal vývoj v oboch typoch krajín za posledných desať rokov. Ukázalo sa, že krajiny s rozpočtovou zmluvou sa značne zlepšili v rozpočtovej disciplíne. Štáty so silným ministrom financií si rozpočtovú disciplínu nepohoršili, ale ani nepolepšili. Hallerberg z toho vyvodzuje, že Pakt stability a rastu má rozdielne dosahy na krajiny s rozdielnym systémom prípravy rozpočtu. V krajinách s rozpočtovou zmluvou pakt pôsobí ako dodatočný svorník utužujúci rozpočtovú disciplínu. Ak niektorá z koaličných strán poruší rozpočtovú zmluvu, dostáva sa pod tlak svojich koaličných partnerov. Okrem toho sa automaticky stáva aj vinníkom porušenia Paktu stability a rastu, čo má tiež politické dôsledky. Krajinám so silným ministrom financií takýto svorník chýba. Väčšina starých a takmer všetky nové členské krajiny EÚ majú koaličné vlády fungujúce na základe rozpočtovej zmluvy. Hallerberg z toho vyvodzuje, že ak Pakt stability a rastu preukázal lepšie fungovanie pre tieto typy vlád v minulosti, mal by sa nechať nedotknutý aj v budúcnosti, keď koaličné vlády budú v EÚ ešte početnejšie.

Ako ďalej?
Pre každý z uvedených názorov možno nájsť argumenty za a proti:
1. Pakt stability a rastu je založený na kritériách, ktoré sa vypracovali ešte v 80. rokoch minulého storočia. Vtedy bola veľkým problémom inflácia a vysoké úrokové miery. Dnes to už neplatí, problémom je hospodársky rast v Európe. Pri zmene podmienok je možné a asi aj účelné zmeniť kritériá. Úvahy o proticyklických rozpočtových deficitoch sú z ekonomického hľadiska správne. Reálny život je však trochu odlišný. Rozpočty sa schvaľujú podľa kalendárnych (resp. fiškálnych) rokov, a nie podľa fáz ekonomického cyklu. Prechod napríklad na štvrťročné rozpočtové deficity by bol z administratívneho hľadiska komplikovaný a z politického ešte viac. Ťažko si predstaviť parlamentnú debatu o rozpočte každý kvartál.
2. Ustanovenia Paktu stability a rastu by mali platiť pre všetkých rovnako, pre malé i veľké krajiny. Nevyriešená však zostáva otázka politických sankcií, ako ju navrhuje Ubide. V súčasnej situácii, keď sa čoraz viac spochybňujú základy fungovania EÚ, by výčitka Európskej komisie o nedodržiavaní paktu mohla byť chápaná v niektorých národných parlamentoch skôr ako poklona. Volanie na zodpovednosť a vynucovanie "politických trestov" by si pravdepodobne vyžiadali ďalšiu zmenu európskej ústavy.
3. Čo na tom, že sa Pakt stability a rastu porušuje? Prekáža to niekomu? Otázka sa zdá kacírska, ale faktom je, že spoločná mena - euro - nikdy nebola taká silná ako dnes, keď dve najväčšie európske ekonomiky porušujú pravidlá paktu. Dilema však znie, či sa to dá robiť dlhodobo, a to najmä vzhľadom na demografickú zmenu a narastajúci tlak na verejné financie.
Všeobecný konsenzus nastáva v otázke, že ukazovatele dlhu (a schopnosti jeho splácania) sú asi dôležitejšie ako ukazovatele rozpočtového deficitu. Ak dôjde k reforme paktu, bude sa s veľkou pravdepodobnosťou zameriavať hlavne na výšku dlhu a tendencie jeho rastu.