Daňová správa v SR za svoju najdôležitejšiu úlohu považuje splnenie plánu daňového inkasa štátu. Súčasťou takmer šesťtisícovej armády daňových úradníkov na Slovensku je aj 1 600 kontrolórov, ktorých stav bol za posledné roky kontraproduktívne značne redukovaný o niekoľko stoviek (v roku 1998 bolo 2 200 kontrolórov).
Veľa odborníkov na financie a ekonomiku vedie neutíchajúcu debatu, či tento štát už konečne chce účinnú a fungujúcu kontrolu alebo ešte nie. Alebo ju len deklaruje, mizivo však podporuje. V krajine ešte dobieha a doznieva historicky ojedinelý fenomén zvaný ekonomická transformácia prechodu z centrálnej ekonomiky na trhovú. V kontexte reality je hlavným motívom privatizácia a jej rezonancia. Doteraz sa za roky 1990 -- 2003 nenašiel jediný minister financií, ktorý by armádu financov v SR lepšie motivoval radikálnou platovou valorizáciou. To svedčí o nesystémovom prístupe alebo o nezáujme krajiny o fungujúcu kontrolu. Jedna vec je deklarovať a vyhlasovať, iná vec je v odmeňovaní daňových úradníkov aj reálne niečo pre potrebu zlepšenia situácie vykonať.
Tri hlavné podmienky
Podľa overenej odbornej teórie i svetových skúseností je pravda o účinnej kontrole štátom v princípe a prapodstate jednoduchá. Ak chceme, aby kontrola efektívne fungovala aj v oblasti daní, je nutné rešpektovať známe tri roviny:
Stabilita práva. Normy, ktoré sú predmetom kontroly, sa nemôžu počas roka toľkokrát meniť, lebo ide o unfair-play praktiky o zmene pravidiel hry počas zápasu. Rozčuľuje to nielen daňové subjekty, ale i kontrolórov.
Motivácia kontrolórov. Náročná profesia kontrolóra daní integruje v sebe trojjedinú funkciu experta na právo, ekonomickú analýzu a účtovníctvo. Privátny sektor to v SR odmeňuje platom rádovo minimálne štyrikrát vyšším ako štátny.
Celospoločenské uznanie danej profesie. Vo Francúzsku je plat daňového kontrolóra na porovnateľnej úrovni s privátnym sektorom. Preto táto krajina nemá fluktuáciu daňových kontrolórov, zatiaľ čo SR ju má výraznú. Povolanie daňového úradníka na Slovensku je zatiaľ celospoločensky neuznané a jeho odmeňovanie sa pohybuje na úrovni, ktorá nezodpovedá náročnosti a neuropsychickej záťaži v tejto funkcii.
Plán daňového inkasa na rok 2003
Plán daňových príjmov štátu je aj na rok 2003 mimoriadne náročný. Plán daňového inkasa za rok 2002 sa podarilo splniť a mierne prekročiť. Aj keď sa to často vo verejnosti zamieňa, pravdou zostáva fakt, že najdôležitejšou úlohou daňových orgánov na čele s Daňovým riaditeľstvom Slovenskej republiky je plánom stanovený objem príjmov do štátneho rozpočtu v podobe daní vybrať, až potom nasledujú všetky ďalšie úlohy (kontrola, metodika, prevencia atď.). Daňový úradník nemôže veľmi diskutovať o stanovených plánoch a už vonkoncom nemá priestor viesť akademické debaty odborníkov, laikov i politikov o tom, či neplnenie daňových príjmov SR k 31. júlu 2003 o vyše 10 miliárd Sk bola chyba projekcie MF SR (novinári to označujú aj ako Miklošovu chybu) alebo nie. Daňový úradník, t. j. aj kontrolór, musí tvrdo pracovať, aby verifikoval čo najviac daňových subjektov, či daň zaplatili správne alebo nie.
Daňové orgány sú najproduktívnejšou zložkou štátnej správy SR, ktorá do rozpočtu každoročne okrem inkasa prispieva niekoľkými miliardami aj formou finančných nálezov z daňovej kontroly, dorubmi dane, sankciami a pokutami. Otrepaná fráza, že na verejnej správe treba šetriť, sa tu nehodí. Zatiaľ čo od júla 2003 pridali sudcom na plate v priemere päťtisíc korún, daňoví úradníci nedostali pridanú ani korunu. Kto produkuje pre štátny rozpočet, a teda pre spoločenskú spotrebu tejto krajiny, výrazne viac -- sudca alebo daňový úradník?
Výčitky
V tejto súvislosti býva často diskutovanou témou medzi odborníkmi i laikmi otázka správneho alebo nesprávneho realizovania daňovej kontroly a jej efektívnosti, ktorá možno má určité bariéry (objektívne faktory) alebo rezervy (subjektívne faktory). Frekventovanou výčitkou zo strany verejnosti je najmä populárny výrok o tom, že daňové orgány naháňajú stokoruny, zatiaľ čo im milióny utekajú, alebo dikcia tézy, že na veľké daňové subjekty si daňová kontrola netrúfa (bojí sa ich), pričom malé daňové subjekty kontrola atakuje oveľa častejšie. Určite je to otázka rozdielov medzi regiónmi, medzi jednotlivými správcami dane a priestor na polemickú diskusiu.
Čo sa podarilo
Za roky 1990 -- 2002 sa podarilo niekoľko krokov, ktoré posilnili arzenál a založili lepšie predpoklady na zvýšenie účinnosti daňovej kontroly. Medzi takéto nesporne patria:
-- zriadenie Daňovej školy v Banskej Bystrici,
-- zavedenie elektronických registračných pokladníc na kontrolu príjmov (tržieb) v hotovosti pri vybraných daňových subjektoch,
-- metodické posilnenie Daňového riaditeľstva SR a vyprofilovanie odborníkov -- špecialistov na jednotlivé dane,
-- zriadenie tzv. daňovej polície (Úradu daňového preverovania) so sídlom v Banskej Bystrici a Úradu pre vybrané daňové subjekty (pre najväčších daňovníkov s obratom nad miliardu Sk ročne) so sídlom v Bratislave,
-- vyprofilovanie osobitného útvaru daňovej kontroly na Daňovom riaditeľstve SR, ktorý určuje strategicko-koncepčné zámery smerovania a zvyšovania jej efektívnosti,
-- pred dokončením realizačného nákupu je špeciálny softvér na verifikovanie najrizikovejších daňových subjektov na kontrolu vo svete osvedčenými krížovými analýzami,
-- do praxe sa v roku 2003 uviedli dva softvéry na vyhľadávanie daňovo rizikových subjektov na kontrolu a komplexný softvér na uľahčenie (zautomatizovanie) práce kontrolóra,
-- zrealizovanie moderných kontrolných technológií a výrazné rozšírenie metodologickej podpory nových pracovných pomôcok (manuály kontrolórov) v prvom polroku 2003
a mnohé ďalšie.
Subjektívne dôvody nedostatkov
Za primárne subjektívne nedostatky v daňovej kontrole možno považovať rezervy v profilácii a profesionalizácii všetkých daňových kontrolórov -- expertov aj z dôvodu častej fluktuácie -- migrácie pracovnej sily (najmä únik mozgov do oveľa lepšie stimulujúceho privátneho sektora). Určité rezervy ešte možno pretrvávajú v organizačnej oblasti a špecializačnej orientácii. Je to však logické, lebo daňová správa v SR je oproti daňovým správam vyspelých ekonomík krajín s niekoľkostoročnou tradíciou ešte veľmi mladým dieťaťom. Potrvá nejaký čas, kým sa vyvinie na zdatného "dospeláka". Je zrejmé, že budúcnosť k efektívnosti vedie cestou daňového kontrolóra -- experta, špecialistu na niektorú daň, ale určite nie cestou tzv. univerzálneho daňového kontrolóra, ktorý by zvládol výborne problematiku všetkých daní (t. j. názor, ktorý istý čas presadzovalo minulé vedenie MF SR i bývalé vedenie na ÚDR SR).
Objektívne systémové bariéry
Medzi objektívne prekážky vyššej účinnosti daňovej kontroly patria aj bariéry, ktoré majú charakter systémovej kontraproduktivity. Horizont ich potenciálneho riešenia má problémovejší, a teda aj dlhodobejší charakter. Medzi takéto patrí najmä:
-- nestabilita daňovej legislatívy s frekventovanými a často účelovými zmenami daňových zákonov poplatných obdobiu privatizácie v SR (za roky 1990 -- 2002). To enormne zvyšuje nároky kontroly na jednotlivé a rozdielne zdaňovacie obdobia,
-- nedostatok zdrojov z verejných financií na moderné materiálno-technické zabezpečenie a vybavenie daňovej kontroly (napr. na jeden PC na mnohých DÚ pripadajú niekoľkí kontrolóri, t. j. nie každý daňový kontrolór má svoj personálny počítač, o zastaranosti PC ani nehovoriac). Je pravdou, že v roku 2003 došlo v tejto oblasti k veľkej inovačnej injekcii vo forme zakúpenia viac ako tisíc nových PC pre daňovú správu SR,
-- zastaranosť a nepružnosť terajšieho daňovo-informačného systému. Od 1. 1. 2004 bude účinná nová daňová reforma právnych zmien. Prebieha procesná analýza, ktorá by od budúceho roku mala vyústiť aj do sofistikovaných organizačných zmien,
-- absencia spoločenského uznania a platovej motivácie náročného povolania daňového kontrolóra a jeho neodlíšenie v platoch ostatných štátnych zamestnancov (úradníkov). Nároky na jeho expertné know-how sú neporovnateľné v porovnaní s ostatnými administratívnymi štátnymi silami (musí byť odborník na účtovníctvo, daňové právo, kontrolnú analytiku, ekonomiku, atď.). Plat daňových kontrolórov je zatiaľ nemotivačný na Slovensku,
-- neprepojenie informačných databáz registrov (colníc, živnostenských úradov, obchodného registra, dlžníkov, atď.), ktoré by malo byť zrealizované až po vyriešení problému tzv. jednotného identifikátora, pričom realizátorom projektu nie je DR SR,
-- absencia vybraných expertov -- špecializovaných metodikov na daňovo-únikové hity charakteru zložitého a sofistikovaného know-how (experti na medzinárodné daňové úniky, na daňové raje, na transferové oceňovanie, na analýzu odvetvových rizík, atď.),
-- absencia kriteriálnych modelov rizík a komparačných odvetvových analýz -- t. j. záchytných východísk, ktoré by pomohli daňovej kontrole konať v zložitých prípadoch tzv. dôkaznej núdze (najmä pri evidentnom krátení tržieb a nepriznávaní zdaniteľných príjmov),
-- nedostatok financií na potrebné školenia expertov daňovej kontroly v zahraničí,
-- odporúčania niektorých medzinárodných expertov z EÚ a MMF a implementovanie predstavy, že tlakom len na nárast počtu kontrol sa automaticky docieli v nestabilnej a transformujúcej sa ekonomike SR aj radikálny nárast dorubu a inkasa daní. Takáto úvaha má opodstatnenie v dlhodobo stabilnej, ale nie v transformujúcej sa ekonomike a ešte len rodiacej sa demokracii,
-- invenčnosť a kreatívnosť slovenského národa pri obchádzaní daňových zákonov,
-- nežiaduca prílišná feminizácia v pracovnej štruktúre a nepriaznivá veková štruktúra pracovníkov daňovej správy, atď.
Nedostatok peňazí verzus teória voľby
Drvivá väčšina načrtnutých "objektívnych faktorov" má spoločného menovateľa v nedostatku peňazí vo verejných financiách. Kvalifikované dôvody sú však dva -- okrem nedostatku financií je to najmä politická vôľa (alebo nevôľa) k teórii voľby a preferencií.
V skutočnosti žiaden verejný rozpočet (nijakej krajiny!) ani v najsilnejšej ekonomike nemôže pracovať bez diagnostikovania priorít. Jasnou prioritou v mikrokrajine, kde čierna ekonomika presahuje podľa niektorých analýz a štatistík už viac rokov 30 %, je zvýšenie a zlepšenie účinnosti kontroly. Bez ochoty nadeliť z verejných financií do tohto, z hľadiska naplnenia štátnej kasy najproduktívnejšieho orgánu štátnej správy, ktorým daňové orgány nesporne sú, to však nepôjde.
Opäť je to jedno verejné tajomstvo, o ktorom sa v SR dlhodobo vie, ale ktoré sa dlhodobo nerieši. V takýchto podmienkach je práca daňovej kontroly nielen neľahká, ale logicky aj menej efektívna.