Pri označení spoločenských zmien, ktorými prešlo Slovensko za posledných 13 rokov, sa neraz používa aj pojem právna revolúcia. Počnúc Ústavou SR, až po zákony, sa v nich kodifikujú tieto zmeny ako nové normy a pravidlá správania pre občanov, firmy a štát. Nová legislatíva musela neraz prekonávať teoretické i praktické problémy so zavádzaním niektorých nových inštitútov a právnych pojmov. Medzi pojmy, ktoré sa objavili ako prvé v novej legislatíve predovšetkým v súvislosti s procesom deetatizácie štátnych elektronických médií -- to znamená rozhlasu a televízie, patrí aj verejnoprávnosť.
Ako jeden z autorov prvých konceptov nových zákonov po novembri ´89 o rozhlase a televízii na Slovensku i v bývalom Československu som zažil, aký to bol neľahký zápas s politikou i nevedomosťou, kým sa podarilo prijať zákony, ktoré aspoň deklarovali Slovenský rozhlas a Slovenskú televíziu ako verejnoprávne inštitúcie. Bol to prvý krok, za ktorým mali nasledovať ďalšie, ak sa malo udržať ich postavenie najmä v zmenených ekonomických podmienkach. Ich problémy sa totiž nijako nevyriešili ani následnou novelizáciou týchto prvých zákonov. Naopak -- ako sme toho svedkami -- aj verejnoprávny Slovenský rozhlas a ešte viac verejnoprávna Slovenská televízia sa topia v problémoch, ktoré dnes ohrozujú dokonca ich existenciu. Ako verejnoprávne sú však dnes deklarované aj ďalšie inštitúcie -- Národný úrad práce, Sociálna poisťovňa a Všeobecná zdravotná poisťovňa. Môžu byť však nimi aj združenia obcí a miest, školy, nemocnice, kultúrne a vedecké inštitúcie.
Vieme však naozaj, čo znamená verejnoprávnosť, verejnoprávna inštitúcia či korporácia a od toho sa odvíjajúce práva a povinnosti, základy a princípy ich fungovania? HN sa rozhodli otvoriť diskusiu o tomto probléme. Začíname ju rozhovorom s JUDr. Jozefom Prusákom, profesorom Katedry teórie práva Právnickej fakulty Trnavskej univerzity.
Pán profesor, právna revolúcia ako sa neraz označuje vývoj na Slovensku za posledných desať rokov, zaviedla do našej spoločnosti celý rad nových právnych pojmov a inštitútov. Medzi ne patrí aj pojem verejnoprávnosť, verejnoprávna inštitúcia či ustanovizeň. Ako je to s verejnoprávnosťou na Slovensku -- vieme naozaj presne, o čo ide?
-- Je pravdou, že po roku 1990 začína zákonodarca v právnych predpisoch používať pojem verejnoprávna inštitúcia -- po prvý raz sa tak stalo v prípade zákonov o Slovenskom rozhlase a Slovenskej televízii. Ak sa pozrieme na genézu tohto pojmu, tak treba predovšetkým uviesť, že v minulosti sa používal výraz verejnoprávna korporácia. Pod týmto pojmom sa takto ponímali jednak cirkevné korporácie, ale aj svetské korporácie, cechy, obce, spoločenstvá obcí, osobitne spoločenstvo spišských miest, univerzity, a prirodzene sa takto označoval aj štát. Štát tu bol chápaný ako subjekt so štátnou suverenitou, a teda aj najvyššou mocou a superioritou nad všetkými ostatnými verejnoprávnymi korporáciami na štátnom území. Dnes sa u nás vyskytuje legislatívny termín verejnoprávna inštitúcia, ale aj verejnoprávna ustanovizeň. Takto je v zákone deklarovaná Matica slovenská. V ostatných predpisoch sa používa pojem verejnoprávna inštitúcia.
Aké kritériá by mala spĺňať verejnoprávna inštitúcia?
-- Predovšetkým si myslím, že by mala byť zriadená na základe zákona a vyznačovať sa samoprávnosťou, do ktorej by nemala zasahovať výkonná moc pomocou vyhlášok, výnosov, opatrení či nariadení vlády. Ďalej jej zriadenie zákonom musí sledovať realizáciu verejného účelu, to znamená taký účel, ktorý je vyjadrený verejným právom a zabezpečený pred porušením prostriedkami verejného práva, čiže aj represívnymi sankciami, ale v prípade spôsobenia škody aj právom súkromným. Veď ide o verejný záujem, ktorý je odlišný od súkromného záujmu, ktorý právo definuje napríklad podľa Obchodného zákonníka tak, že podnikanie je činnosť vykonávaná za účelom zisku. Verejnoprávne inštitúcie by mali deklarovať verejnoprávny účel, ktorý tiež chráni štát pomocou zákonov a ústavy, ale ktorý prenáša realizáciu tohto verejného záujmu na neštátne subjekty.
Spomínate tu pojem verejnoprávny účel. Existuje v našom novom právnom poriadku, v politickej i právnej praxi, jasné vymedzenie, čo všetko je verejný a verejnoprávny účel?
-- Nemáme nijaký zákon, ktorý by taxatívne vymenúval verejnoprávne účely. Avšak každý zákon, ktorý ustanovuje tieto verejnoprávne inštitúcie, uvádza účely, pre ktorý sú zriadené a ktoré majú vo svojej činnosti dosahovať práve s pomocou zákona a jeho nástrojov. Máme však celý rad ďalších noriem a predpisov vrátane ústavy, ktoré vymedzujú abstraktne i konkrétne verejnoprávny záujem alebo účel. A ak je to sporné, tak sú tu, samozrejme, súdy, vrátane ústavného súdnictva i správneho súdnictva, ktoré by mali o tom rozhodnúť a kde by to malo byť vecou súdneho preukazovania, či ide o verejný alebo súkromný účel alebo záujem.
Nie je to málo na to, aby sa zabránilo zneužívaniu verejnoprávneho záujmu alebo účelu na presadenie súkromných záujmov?
-- Aj keď je verejnoprávny účel stanovený zákonom, to ešte neznamená, že nemôže byť zneužitý na súkromné ciele a záujmy. Tu však už ide o zneužitie verejnoprávneho účelu zákona i práva, napríklad cestou zneužitia právomoci verejného činiteľa alebo zneužitia práva pri výkone verejnej funkcie vôbec.
Vo vašej práci Teória práva uvádzate jeden z najstarších príkladov definovania verejného záujmu, keď citujete rímskeho právnika Ulpiana a jeho Digestá.
-- Ak by sme sa tu vrátili k Ulpianovi, tak tam vidíme, že hovorí jasne: kde je verejnoprávna inštitúcia, tam musí byť verejnoprávny účel, záujem štátu. K tomu musí byť takisto jasne povedané, že na to, aby mohla iná ako štátna inštitúcia akýkoľvek verejnoprávny účel plniť, tak štát musí na takúto inštitúciu delegovať aj primerané nástroje verejnej moci. Nie je totiž možné realizovať verejnoprávny účel bez určitých prvkov verejnej moci, čiže delegáciou štátnej moci zákonom.
To je veľmi citlivá otázka -- v akom rozsahu by sa to malo udiať, kde sú hranice takéhoto delegovania moci?
-- Niekde je prvkov verejnej moci viac a niekde menej. Zoberme si ako príklad komoru exekútorov alebo iné profesijné komory. Sú to verejnoprávne korporácie, nie územné, ale záujmové, čo treba diferencovať -- pretože Národný úrad práce je zase niečo iné. Takže diferencujme, aký prvok moci by tam mal byť a aj je, uplatňujúci sa na základe zákona, ako nástroj realizácie verejného záujmu cez verejnoprávnu, ale neštátnu inštitúciu. Prvky verejnej moci sú evidentné aj na príklade orgánov územnej samosprávy, v obciach, mestách, samosprávnych krajoch pri uskutočňovaní ich pôvodnej, originálnej samosprávnej kompetencie, oddelenej od štátnej správy.
Ak je tu ingerencia štátnej moci, ako je to potom s nezávislosťou verejnoprávnych inštitúcií od štátnej moci?
-- Nezávislosť a superiorita štátnej moci na štátnom teritóriu i vo vzťahu k občanom štátu spočíva v tom, že štátna moc len a len na základe ústavy a zákona deleguje prvky verejnej moci na neštátne inštitúcie, ktoré zabezpečujú realizáciu verejnoprávnych účelov a záujmov. Suverénna štátna moc tiež vykonáva kontrolu skutočnej realizácie verejnoprávneho účelu verejnoprávnou inštitúciou. Má sa však všetko robiť v takej miere, aby sa nezničili základy samosprávy verejnoprávnych inštitúcií, či už územnej alebo záujmovej na jednej strane, a na druhej strane nezničil štát, ak by dovolil, aby mu verejnoprávne inštitúcie prerástli cez hlavu a zničili štátnu suverenitu, a tým aj územie štátu a iné špecifické znaky štátu.
Akou formou...
-- Môže to byť buď formou personálnej alebo normatívnej ingerencie. Jedným z typických znakov verejnoprávnych korporácií -- inštitúcií je, že musia mať svoje samosprávne, povedzme štatutárne právo -- to znamená, že sa vyznačujú vlastným, autonómnym, vnútorným systémom noriem odvodeným od zákona, ktorý je veľmi dôležitý, je výrazom samosprávnosti. Štát kontroluje verejnoprávny účel napríklad registráciou štatutárneho práva verejnoprávnej inštitúcie. Štát vykonáva kontrolu verejnoprávnej inštitúcie aj vymenúvaním osôb do niektorých funkcií, prípadne dáva k nim vyjadrenie -- svoj súhlas či nesúhlas. Nástrojom štátnej, avšak nezávislej kontroly plnenia verejnoprávneho účelu, je, prirodzene, aj súdnictvo.
Kde sú hranice zasahovania štátu -- presnejšie, definovania pomeru medzi odovzdaním prvkov moci verejnoprávnej inštitúcii a jej nezávislosťou -- prípadne autonómnosťou?
-- Štát musí garantovať takejto inštitúcii autonómnosť, ale len v súlade s cieľmi, pre ktoré bola zákonom zriadená. Štát má garantovať nezávislosť aj takých verejnoprávnych inštitúcii, akými sú médiá či univerzity, zabezpečiť ich nezávislé financovanie, ale aj nezávislosť od nezákonnej ingerencie štátnej moci najmä pomocou vykonávacích právnych prepisoch, ktoré nemajú miesto v činnosti záujmovej alebo územnej samosprávy, ale aj garanciami na základe viaczdrojového financovania ich činnosti a podobne.
Jedno je definovanie ich účelu a cieľov zo zákona, ale omnoho väčším problémom je spôsob, akým sa to má realizovať. Zastavme sa preto pri probléme právnej subjektivity týchto verejnoprávnych inštitúcií -- napríklad verejnoprávne rozhlasy v Európe sú registrované ako obchodné spoločnosti reprezentujúce verejný záujem a zriadené zákonom pre verejný účel. U nás som pre takéto definovanie postavenia týchto inštitúcií začiatkom 90. rokov nenašiel pochopenie. Ako vidíte vy tento problém?
-- Nič nestojí v ceste, aby sa išlo aj touto cestou, ak sa vytvoria dostatočné garancie. Pravda, tu je otvorené, akým spôsobom sa verejnoprávny záujem a účel bude plniť najmä z ekonomického hľadiska. V prípade verejnoprávnych médií, alebo aj ďalších inštitúcií, je tam otázka vzťahu k štátnemu rozpočtu a tiež k iným podmienkam plnenia ich účelu. Medzi ne patria napríklad práva štátu k technickým prostriedkom šírenia rozhlasového a televízneho signálu, vrátane frekvencií. Omnoho komplexnejší je tento ekonomický rozmer vo vzťahu k Sociálnej poisťovni alebo Národnému úradu práce. Inými slovami povedané, ide o to, či a ako tieto inštitúcie môžu a majú nakladať so štátnym majetkom, prípadne vlastným majetkom, vlastníctvom, či a ako môžu pre plnenie zákonom stanoveného verejného záujmu a účelu aj podnikať. Verejnoprávnosť médií je však špecifickou otázkou v duálnom systéme vysielania, v ktorom pôsobí aj komerčný systém elektronických médií.
Ako je to so školami -- ste pedagóg na univerzite, ktorá plní verejný účel -- čo môžete robiť s jej majetkom?
-- Vysoké školy v súčasnosti spravujú štátny majetok, alebo sú nájomcami nehnuteľnosti, ktoré sú vo vlastníctve mesta. Podľa nového zákona o vysokých školách prejde tento majetok štátu od prvého januára 2003 do vlastníctva vysokých škôl. Takéto opatrenie, aby sa štát zbavoval majetku, je nepochopiteľné. V Rakúsku či Nemecku sú síce univerzity nezávislé verejnoprávne inštitúcie, avšak nehnuteľný majetok je v štátnom vlastníctve, ktorý univerzity spravujú v súlade s verejnoprávnym účelom svojej činnosti. Štátom neregulovaný prechod majetku založí do budúcnosti u nás dosť výraznú majetkovú nerovnosť univerzít.
Vzhľadom na komplexnosť tohto problému a stav slovenskej legislatívy v tejto oblasti -- považujete za potrebné, aby sa prijal jeden samostatný zákon, ktorý by definoval verejnoprávne účely, záujmy, inštitúcie, korporácie či združenia a kodifikoval podmienky ich existencie na Slovensku?
-- To by nemuselo byť najhoršie už aj preto, že počet verejnoprávnych inštitúcií môže narastať, a tým sa zvyšovať právna neistota vo veci verejnoprávnosti. Ak sa však pri formulovaní obsahu a účelu takého zákona presadia súkromné záujmy, a vieme ako si rozmanité skupiny pri tvorbe zákonov cez právne neregulovaný lobing presadzujú svoje záujmy, tak potom radšej nijaký zákon. Aj keď verejnosť v súčasnosti prechováva k súdnictvu nedôveru, podporil by som skôr, aby sa formulovala verejnoprávnosť nie pomocou zákona, ale cez judikatúru a súdny výklad ústavy a zákonov upravujúcich verejné záujmy.
Jaroslav Rezník - ústredný riaditeľ Slovenského rozhlasu
Napriek všetkým slovám, ktoré sa pohovorili a popísali o verejno-právnych médiách, je nesporné, že ich úloha v štruktúre informačných mediálnych systémov je nezastupiteľná. Druhou stranou mince je skutočnosť, že v zákonoch, ktorými boli zriadené (Zákon o SRo, Zákon o STV) sa im ukladá veľké množstvo úloh, ktoré musia v rámci verejnej služby plniť, ale na ich koncepčné napĺňanie dlhodobo nemajú vytvorené primerané prostredie a oporu v komplexne zvládnutej mediálnej legislatíve. Za základný kameň úrazu považujem v tomto prípade zahanbujúco nízku cenu koncesionárskeho poplatku, ktorej výška sa nemenila od roku 1997. Ak sa nezmení tento základný fakt, situácia vo verejnoprávnych médiách sa nezlepší ani po ďalších a ďalších závislých i nezávislých auditoroch. Skutočnosť je totiž jednoduchá: stúpli ceny základných vstupov -- a ich výšku určil štát -- čím sa zvýšili i náklady, ktoré neboli ničím kompenzované. V tejto súvislosti upozorňujem na skutočnosť, že verejnoprávne médiá nemajú a nikdy nebudú mať za úlohu peniaze na svoju činnosť zarábať, pretože ich poslanie je diametrálne odlišné. V Slovenskom rozhlase -- vďaka jeho zamestnancom, ich vzťahu a hrdosti na túto kultúrnu inštitúciu -- sa táto dlhodobo neriešená situácia neprejavila na kvalite programu. Zatiaľ. Ale mám pocit, že je už päť minút po dvanástej...
Miroslav KNITL, riaditeľ Sociálnej poisťovne
Na Slovensku v súčasnosti sú označované ako verejnoprávne Sociálna poisťovňa, Národný úrad práce a Všeobecná zdravotná poisťovňa. Prvé dve spomenuté sú v pôsobnosti Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR, posledná spomenutá je v pôsobnosti Ministerstva zdravotníctva SR.
Podľa môjho názoru je chybou, že každá z týchto verejnoprávnych inštitúcií má iný systém riadenia, vytvárania samosprávnych orgánov, ako aj rozdielny systém napríklad ich rozhodovania. Zatiaľ čo Národný úrad práce má 15-členné predstavenstvo a jeho predsedom je zo zákona minister práce, sociálnych vecí a rodiny, Sociálna poisťovňa má správnu radu, ktorá je 21-členná a postavenie ministra v tomto samosprávnom orgáne zákon nerieši. Čo sa týka napríklad systému rozhodovania, teda hlasovania v týchto orgánoch, na báze tripartity, v Národnom úrade práce musia byť "za" minimálne traja členovia z každej strany (za zamestnancov, zamestnávateľov a štát), zatiaľ čo v samosprávnych orgánoch Sociálnej poisťovne funguje systém jednoduchej väčšiny.
Verejnoprávnosť v Slovenskej republike zašla, myslím si, najďalej zo všetkých postkomunistických krajín. Jej prvky boli zadefinované už pred 10 rokmi. Verejnoprávnosť alebo verejnoprávne postavenie Sociálnej poisťovne chápem predovšetkým ako nezávislosť od štátneho rozpočtu.
Na jednej strane je dobré, že sa vo verejnoprávnych inštitúciách rokuje tripartitným systémom, no na druhej strane považujem za potrebné zadefinovať kompetencie a zodpovednosť všetkých zúčastnených strán. V konečnom dôsledku totiž nesie bremeno zodpovednosti na svojich pleciach štát.