Stredoeurópsky inštitút pre ekonomické a sociálne reformy INEKO pravidelne prináša výsledky projektu HESO -- Hodnotenie ekonomických a sociálnych opatrení za druhý štvrťrok 2003. V rámci tohto projektu sa štvrťročne vyjadrujú nezávislí ekonomickí analytici, odborní žurnalisti, podnikatelia, zástupcovia akademickej obce, stavovských a mimovládnych organizácií k navrhovaným a uskutočneným opatreniam zákonodarnej, výkonnej moci, ako aj k rozhodnutiam verejných inštitúcií. Projekt tak prináša názor širokej odbornej verejnosti na dôležité opatrenia ekonomicko-sociálneho charakteru ovplyvňujúce kvalitu života občanov.
Rating štvrťroka, ktorý je priemerom ratingov všetkých opatrení prijatých v danom štvrťroku, reflektuje názor hodnotiacej komisie na ich kvalitu a dôležitosť a odráža mieru reformnej atmosféry v spoločnosti. Rating druhého štvrťroka 2003 sa zvýšil z úrovne 60,3 z prvého štvrťroka na 70,83 bodu, čo predstavuje druhé najlepšie hodnotené obdobie od začiatku projektu v apríli 2000. (Rating dosahuje hodnoty v intervale od --300 do +300 bodov.)
Opatrenia s najväčším prínosom
Ratifikáciou vstupu Slovenska do NATO Národnou radou SR sa napĺňa jeden zo základných zahraničnopolitických cieľov Slovenska. Vstupom do NATO získa Slovensko perspektívu stabilného ekonomického a sociálneho rozvoja, nehovoriac o zabezpečení bezpečnostnej stability štátu, čo je kľúčové pre budúcnosť. Viditeľné ekonomické dôsledky členstva v Severoatlantickej aliancii sa prejavia vo zvýšení dôvery investorov v našu krajinu z titulu bezpečnej alokácie ich zdrojov, čo prispieva k investičnej atraktivite Slovenska.
Stratégia reformy riadenia verejných financií bola odborníkmi označená za systémový a komplexný materiál. Posilnenie transparentnosti a strategického plánovania, prechod k viacročnému rozpočtu rozšírením programového rozpočtovania a presadzovanie tvrdých rozpočtových obmedzení v celej verejnej správe môžu zásadne zmeniť systém fungovania správy vecí verejných a postupne smerovať k efektívnejšiemu hospodáreniu štátu. Kľúčovým faktorom však bude fáza implementácie a vyvodzovanie konzekvencií pri neplnení prijatých zásad.
Uskutočnením systémových opatrení na zefektívnenie obchodného registra sa znížia bariéry v podnikaní, vnesie sa viac transparentnosti do podnikateľského prostredia, väčšmi sa budú uplatňovať princípy správy a riadenia podnikov (Corporate Governance). Opatrenia môžu viesť k zníženiu nečestných praktík vyplývajúcich z nedostatočnej funkčnosti súčasného obchodného registra. Začať podnikať by malo byť jednoduchšie, zjednodušenie procedúr by malo pomôcť zvýšiť záujem aj zahraničných investorov o Slovensko. O čo viac takýchto návrhov sa podarí pripraviť, presadiť a uviesť do praxe, o to menej bude musieť SR lákať investorov na daňové úľavy a iné selektívne zvýhodnenia. Systémové riešenia sú lacnejšie, spravodlivejšie a na stimuláciu podnikania dlhodobo účinnejšie. Zmeny povedú podľa odbornej verejnosti k naplneniu jeho hlavnej úlohy -- byť verejne prístupným zoznamom na sprostredkovanie informácií o obchodných spoločnostiach v reálnom čase. Zavedenie štandardizovaných formulárov na ohlasovanie zmien v obchodnom registri, presun agendy zo sudcov na vyšších súdnych úradníkov, zapisovanie zmien v lehote do 5 dní a tiež prechod na úplnú elektronickú komunikáciu bude mať podľa odborníkov výrazný efekt na zjednodušenie a skrátenie registračných a iných procesov a pozitívny vplyv na podnikateľské prostredie.
Pri navrhovanom novom znení zákona o sociálnom poistení bola ocenená systémovosť zmien, ktoré podstatne menia priebežný dôchodkový systém. Experti hodnotili kladne hlavne zvýšenie vplyvu zásluhovosti na konečnej výške dôchodku, keď bude na rozdiel od dnešného stavu platiť rovnosť vyššie odvody = vyšší dôchodok. Charakter vnímania dôchodku sa podľa expertov zmení na spravodlivejší, motivačnejší, keďže bude jasný vzťah medzi prácou a odmenou. Nevyhnutnosťou je zvýšenie veku odchodu do dôchodku, ktoré vyplýva z demografického aj ekonomického hľadiska a v súčasnosti ním prechádzajú aj ekonomicky vyspelejšie krajiny, ako je Slovensko. Ocenený bol aj nový spôsob valorizácie výšky dôchodkov. Miera zvyšovania dôchodkov už nebude závislá od politickej vôle a konsenzu vlády a parlamentu, ale bude priamo určená algoritmom v zákone a valorizácia sa bude automaticky uskutočňovať každoročne k 1. júlu. Negatívne bolo hodnotené narušenie univerzálnosti systému zachovaním výnimiek pre zamestnancov silových rezortov.
Liberalizácia telekomunikačného trhu je dôležitou súčasťou rozvoja informačnej spoločnosti a ďalšieho napredovania Slovenska, a preto sa neschválenie poslaneckého návrhu novely telekomunikačného zákona stretlo s kritikou hodnotiacej komisie odborníkov. Odkladanie faktickej liberalizácie a pretrvávajúci monopol Slovenských telekomunikácií nepodporuje podľa členov komisie konkurencieschopnosť a nezabezpečuje taký prílev a rozvoj technológií, aký by Slovensko bolo schopné absorbovať. Väčšina expertov pokladá povinnosť dominantného operátora sprístupniť miestne vedenia (tzv. poslednej míle) konkurenčným operátorom za predpoklad rozvoja konkurenčného prostredia na telekomunikačnom trhu.
Ďalšie hodnotené opatrenia
Reforma dôchodkového zabezpečenia je nevyhnutná, keďže súčasný dôchodkový systém je neudržateľný. Jej koncepcia je vcelku dobrým základom na ďalšie práce a zlepšenia na reforme, ktoré bude potrebné vykonať. Kombinácia troch pilierov sa javí ako rozumné riešenie diverzifikácie rizika. Vzhľadom na nesmiernu finančnú náročnosť a dlhodobý aspekt reformy je kľúčové, aby bola jej príprave a následnej implementácii venovaná maximálna pozornosť. Bolo by preto vhodné, keby bolo vypracovaných viac odborných analýz týkajúcich sa finančných dosahov a efektivity kapitalizačného piliera, a až potom sa zaviedol druhý pilier. Zároveň by sa mala začať celospoločenská diskusia o tomto probléme, pretože dôchodková reforma sa priamo týka všetkých občanov Slovenska, a pokiaľ oni nebudú súhlasiť s jej zámermi a dôverovať im, tak sa v koncepcii deklarované ciele nepodarí naplniť a použitie verejných zdrojov nebude efektívne.
Celkovo bola koncepcia daňovej reformy hodnotená mierne pozitívne a mala by byť v porovnaní so súčasným stavom prínosom. Väčšina zmien by mala mať po niekoľkých rokoch pozitívne dynamické efekty na slovenskú ekonomiku. Spravodlivejší, prehľadnejší a jednoduchší daňový systém s rovnou daňou by mohol pozitívne ovplyvňovať podnikateľské a investičné aktivity a tiež motiváciu účastníkov ekonomických procesov v zmysle hesla -- pracovať sa oplatí a obchádzať daňové zákony nie. Najväčšie výhrady kritikov sa týkali zvýšenia daňového zaťaženia väčšiny obyvateľov, najmä strednej vrstvy. Navrhovali znížiť sadzbu DPH, ako aj rovnú daň z príjmov (preferovaná výška 16 percent ), ktoré by nútili vykonať úspory vo výdavkoch štátneho rozpočtu. Už pred schválením daňovej koncepcie vo vláde sa prijali ústupky z pôvodnej idey -- ponechal sa inštitút daňovej asignácie (určenie jedného percenta dane z príjmov pre neziskové organizácie na verejnoprospešné účely), neskôr sa pre nepriaznivé napĺňanie štátneho rozpočtu zvýšili v skoršom termíne spotrebné dane, pričom sa zaviedli daňové výnimky pre víno a malé pivovary. Ministerstvo financií ďalej akceptovalo, že sa nezruší daň z prevodu a prechodu nehnuteľností a cestná daň kvôli zachovaniu štátnych dotácií pre mestskú hromadnú dopravu v krajských mestách. Spomínané ústupky môžu vyvolať lavínu požiadaviek ďalších záujmových skupín (na rade je boj o zachovanie paušálnej dane) a ak to pôjde takto ďalej, zostane podľa odborníkov z daňovej reformy, ktorá už v súčasnosti upustila z niektorých svojich princípov, neúprosné torzo.
Negatívne hodnotené opatrenia
Tender na dodávku informačného systému pre Sociálnu poisťovňu je klasickým slovenským príkladom nedostatočnej legislatívy (verejné obstarávanie), kompetencií (Úrad pre verejné obstarávanie) a neschopnosti kontroly vlády nad verejnoprávnou inštitúciou. Pravidlá pri verejnom obstarávaní treba sprísniť. Väčšina hodnotiacich prezentovala názor, že riaditeľ Sociálnej poisťovne prekročil svoje právomoci, keď napriek otvorenému nesúhlasu ministra práce, sociálnych vecí a rodiny a záväznému uzneseniu správnej rady poisťovne podpísal zmluvu na dodávku informačného systému pre pobočky Sociálnej poisťovne. Respondenti považovali za logické, že správna rada, ako najvyšší samosprávny orgán Sociálnej poisťovne, má mať právomoci rozhodovať o zásadných otázkach organizácie, a to nad rámec bežnej operatívy, a preto bolo nerešpektovanie jej uznesenia zo strany riaditeľa poisťovne vnímané ako neprípustný postup.
Zvýšenie spotrebných daní, a tým zmenu pravidiel v priebehu fiškálneho roka označila hodnotiaca komisia za nekorektný a nesystémový krok, ktorý zakladá nebezpečný precedens. Za zlý odhad príjmov DPH úradníkmi ministerstva financií a následnú dieru v štátnom rozpočte pykajú všetci občania tým, že od júla platia vyššie spotrebné dane, ako pôvodne mali. Hodnotiaci odborníci by privítali, keby sa na sanovanie rozpočtu použila radšej metóda hľadania rezerv a znižovania verejných výdavkov. Odborná verejnosť nesúhlasila s tým, aby sadzby našich spotrebných daní prekračovali minimálne limity určené Európskou úniou. Časť expertov by sa radšej zmierila s vyššou daňou z liehu, piva, tabaku a so zavedením dane z vína pri adekvátne zníženej sadzbe dane z minerálnych olejov, ktorá má podľa nich väčší vplyv na rozvoj hospodárstva.
Zvýšenie koncesionárskych poplatkov pre verejnoprávne médiá nezískalo u hodnotiacich odborníkov veľkú podporu. Napriek súhlasu s projektom reformy STV považovali zvýšenie poplatkov za nesystémový prvok "plátania dier". Opakované riešenie finančných problémov verejnoprávnych médií cez peňaženky občanov, či už zvyšovaním koncesionárskych poplatkov alebo jednorazovým oddlžovaním zo strany štátu, je síce najjednoduchší spôsob, ktorý v krátkodobom horizonte prinesie pozitívne účinky pre STV a SRo, ale zároveň postihuje občanov namiesto bývalých manažérov, ktorí tento stav zapríčinili a ktorí zaň nenesú žiadnu zodpovednosť. Odzneli aj požiadavky na prehodnotenie "verejnoprávneho" charakteru STV a SRo. Potreba duálnosti verejnoprávnych a komerčných médií a ani možnosť obmedzenia vysielania STV len na jeden okruh neboli ešte dostatočne prediskutované.
Hodnotiaca komisia nepridelila predaju vládneho hotela Forum veľkú dôležitosť. Experti oceňovali samotný fakt, že sa štát konečne zbavil majetku, ktorý nemá prečo spravovať a zveril ho do súkromných rúk, ale zároveň vyjadrili svoj kritický postoj voči spôsobu predaja a nejasnostiam, ktoré sprevádzali celý proces privatizácie počas viacerých rokov, ako aj voči predajnej cene hotela, ktorá podľa nich mohla a mala byť vyššia.
Väčšina odborníkov privítala zavedenie jednotnej sadzby DPH, ktoré by malo priniesť zjednodušenie systému výberu dane a menšiu možnosť daňových únikov. Experti však zároveň vyjadrili nesúhlas s výškou sadzby dane. Tá mohla byť podľa ich názoru nižšia, hlavne, ak by sa hľadali rezervy na strane výdavkov štátneho rozpočtu. Viacerí by privítali zachovanie zníženej sadzby DPH na určité skupiny tovarov a služieb (základné potraviny, knihy, tlač, lieky, stavebné práce). Iní však argumentujú, že zavedenie jednej výnimky by bolo impulzom pre rôzne lobistické skupiny na dohodnutie si nižšej sadzby dane aj pre ich produkt či službu. Rast cien, spôsobený zvýšením dolnej sadzby DPH, nebude podľa niektorých hodnotiacich príliš markantný, podľa iných negatívne postihne hlavne nižšie a stredné vrstvy obyvateľov. Vzhľadom na otvorenosť našej ekonomiky bude možno v budúcnosti potrebné prispôsobiť náš systém okolitým krajinám, a to prípadne aj návratom k dvom sadzbám DPH, ktoré sú bežné aj v EÚ.
HESO
Vývoj ratingu štvrťroka* v SR
Prijaté opatrenia
II/2000 89,0
III/2000 70,8
IV/2000 62,2
I/2001 68,5
II/2001 56,0
III/2001 42,5
IV/2001 59,9
I/2002 63,9
II/2002 49,4
III/2002 33,5
IV/2002 60,9
I/2003 60,3
II/2003 70,8
*rating štvrťroka odráža mieru reformnej atmosféry
HESO -- Hodnotenie ekonomických a sociálnych opatrení apríl -- jún 2003
Opatrenia s najvyšším ratingom (prínosom) RATING
(-300, 300)
Ratifikácia vstupu Slovenskej republiky do NATO 176,5
Stratégia reformy riadenia verejných financií (väčšia transparentnosť, tvrdé rozpočtové
obmedzenia, programové rozpočtovanie, strednodobý fiškálny rámec) 170,6
Návrh opatrení na zefektívnenie obchodného registra (zápis do obchodného registra do 5 dní,
zavedenie štandardizovaných formulárov, presun agendy zo sudcov na vyšších súdnych
úradníkov, postupný prechod na úplnú elektronickú komunikáciu) 153,7
Návrh nového zákona o sociálnom poistení (reforma priebežného systému dôchodkového
zabezpečenia, zvýšenie veku odchodu do dôchodku na 62 rokov, väčší vplyv zásluhovosti na
výšku dôchodku, automatická valorizácia dôchodkov) 133,8
Návrh novely zákona o telekomunikáciách (návrh na povinné sprístupnenie miestnych vedení
dominatného operátora konkurencii, rozšírenie právomoci Telekomunikačného úradu,
zjednodušenie poskytovania licencií) 127,1
Opatrenia s najnižším ratingom (prínosom) RATING
(-300, 300)
Tender na dodávku informačného systému pre Sociálnu poisťovňu (podpis zmluvy riaditeľom
bez súhlasu štátu) -45,6
Zvýšenie spotrebných daní (z minerálnych olejov, z piva, z tabaku a tabakových výrobkov) -3,7
Zvýšenie koncesionárskych poplatkov pre Slovenskú televíziu a Slovenský rozhlas o 33 % 7,0
Predaj hotela Forum (za 425 mil.Sk) 9,2
Zavedenie jednotnej sadzby DPH na úrovni 19 % (novela zákona o DPH) 13,6
Rating II. štvrťroka 2003 (prijaté opatrenia) 70,8
Rating I. štvrťroka 2003 (prijaté opatrenia) 60,3