Takto sa pýtal Joschka Fischer -- nemecký minister zahraničných vecí vo svojom pamätnom prejave na Humboldtovej univerzite v Berlíne (12. máj 2000). Tento prejav by mohol pokojne zapadnúť prachom ako mnohé iné, keby v ňom Fischer po prvýkrát na takto vysokej úrovni neotvoril debatu o vytvorení európskej federácie a ústavy. Ale pekne po poriadku.
Európske spoločenstvá sa vždy vyvíjali v permanentnom zápase dvoch názorových skupín: federalistov a zástancov silných národných štátov. Ústavná úprava vzťahov bola vždy agendou a snom eurofederalistov na čele s Talianom Altierom Spinellim (1907 -- 1986). Už v roku 1984 predložili prvý návrh zmluvy zakladajúcej EÚ, ktorá mala výrazné ústavné prvky, napríklad vytvorenie silného dvojkomorového Európskeho parlamentu. Návrh oprávnene kritizoval tzv. Monnetovu metódu riadenia spoločenstiev, kde prakticky o všetkom rozhodovali tajné rokovania ministrov vlád členských štátov a kde Európsky parlament (EP) nemal žiadne právomoci. Aj keď členské štáty Spinelliho návrh odmietli, niektoré jeho pasáže sa dostali do Maastrichtskej zmluvy (1991), ktorá založila Európsku úniu, ako ju poznáme dnes.
Ďalším míľnikom bol rok 2000 -- už spomínaný májový profederalistický prejav Joschku Fischera a decembrový summit v Nice. Ten prijal zásadnú reformu primárneho práva únie známu ako Zmluva z Nice a taktiež vyzval predstaviteľov členských a kandidátskych krajín, aby začali debatovať o ešte hlbšej a zásadnejšej reforme únie. Fischerove federalistické námety však boli príliš čerstvé a príliš kontroverzné na to, aby sa dostali do Deklarácie č. 23 o budúcnosti únie, ktorá je súčasťou Zmluvy z Nice.
Rok po summite v Nice sa najvyšší predstavitelia európskych krajín zišli v Bruseli na zámku Laeken, ktorý sa nachádza neďaleko známej turistickej atrakcie -- Atomia. Deklarácia, ktorú prijali, ustanovila 105-členné diskusné fórum nazvané Konvent, ktoré malo pripraviť návrh veľkej reformy zakladajúcich zmlúv únie. Dôvod bol jednoznačný -- od podpisu Zmluvy o EHS uplynulo 44 rokov, počas ktorých bola nespočetnekrát menená a dopĺňaná. Výsledok, ktorým je v súčasnosti platné znenie zmlúv po ratifikácii Prístupovej zmluvy (2004), je neprehľadný aj pre právnikov, nieto ešte pre bežných občanov.
Hlavnou úlohou Konventu bolo priblížiť EÚ k občanom, jasne rozdeliť kompetencie medzi úniu a členské štáty, zjednodušiť jej nástroje a zvýšiť jej transparentnosť, demokraciu a efektivitu. Konvent sa tiež mal zaoberať Chartou základných práv únie a debatovať o tom, či by niekedy v budúcnosti mala EÚ mať ústavu. Áno -- napriek tomu, že ústava vôbec nebola primárnym cieľom a Laekenská deklarácia sa o nej vyjadrovala len veľmi hmlisto, Konvent sa chopil svojej šance zapísať sa do učebníc dejepisu ako ústavodarný orgán (zrejme inšpirovaný Philadelphským konventom, ktorý prijal ústavu USA).
105-členný Konvent začal fungovať v prvej polovici roku 2002. Na jeho čele stál bývalý francúzsky prezident Valéry Giscard d´Estaing. Tento pán, ktorého zrejme inšpiroval otec modernej francúzskej politiky -- Armand Jean du Plessis, známejší pod menom Kardinál Richelieu, urobil z Konventu takmer paródiu. Starý intrigán Richelieu by mal zo svojich nasledovníkov náramnú radosť.
Konvent bol najprv rozdelený do deviatich pracovných skupín, ktoré rozoberali rôzne oblasti reformy. V tejto fáze sa ešte dalo hovoriť o akej-takej zmysluplnej diskusii. Keby však nezainteresovaný pozorovateľ prišiel na rokovanie pléna, odchádzal by so zmiešanými pocitmi. Každý člen Konventu mal právo vystúpiť k čomukoľvek (pokiaľ nebol obzvlášť nesympatický predsedovi -- vtedy sa mohlo stať, že ho prehliadli). Rokovanie pléna však často nebolo diskusiou, ale nieslo sa v znamení monológov, ktoré na seba nenadväzovali a ktorých obsahom boli nánosy všakovakej agendy, ktorú museli zástupcovia štátov alebo inštitúcií v Bruseli predniesť.
Výsledný text ústavy sa však neformoval z tejto "diskusie". Predsedníctvo, ktoré ho navrhlo, nedbalo na názory Konventu (prípad počtu komisárov), ale sa skôr riadilo svojou víziou Európy a rokovaniami s najväčšími štátmi. Tretiu -- najobsiahlejšiu časť návrhu predložil Giscard Konventu doslova pár dní pred ukončením jeho činnosti. Je pravdepodobné, že v lete 2003 veľká časť jeho členov nevedela, čo vlastne schválila. Napriek všetkému dostal summit Európskej rady v Solúne (jún 2003) návrh textu Zmluvy zakladajúcej ústavu pre Európu, o ktorom sa drzo tvrdilo, že bol prijatý veľkou väčšinou a že je vyváženým dielom kompromisu.
Mnohí analytici upozorňovali, že Giscardov text príliš vychyľuje mocenskú rovnováhu v prospech veľkých štátov (najmä v prípade hlasovania v rade, počtu komisárov, atď.). Predstavitelia Nemecka, Francúzska a Talianska odpovedali tvrdým tlakom na to, aby sa závery Konventu nemenili. Bezprecedentné boli najmä vyhlásenia smerom k novým členským štátom, aby si uvedomili, že ak budú príliš do návrhu vŕtať, v budúcnosti sa to odrazí na ich príjmoch z rozpočtu únie.
V tejto atmosfére sa začala medzivládna konferencia (október 2003). Počas jej konania sa vykryštalizovali problémy najmä okolo tvorby kvalifikovanej väčšiny pri hlasovaní v Rade EÚ, počtu komisárov alebo Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP). Členské krajiny sa rozdelili na tri tábory: Francúzsko, Nemecko a Taliansko sa snažili pretlačiť návrh z Konventu bez akýchkoľvek zmien, Španielsko a Poľsko nesúhlasili s navrhovaným systémom hlasovania v rade a ostatné krajiny vyčkávali, čo príde. Vinou neústupčivosti prvých dvoch skupín a tiež vinou nezvládnutého riadenia MVK talianskym predsedníctvom sa skončil decembrový summit v Bruseli fiaskom. Dokument, ktorý sa v tej fáze už nenazýval ústavou ale Ústavnou zmluvou, nebol schválený. Zdalo sa, že reformné snahy budú na dlhý čas zmrazené, pretože duo Schröder -- Chirac a duo Aznar -- Miller začali so zákopovou vojnou.
Keď sa v antickej dráme dospelo do bodu, z ktorého akoby nebolo úniku, riešili to autori "božím zásahom". Mechanickým zariadením spustili na scénu herca v úlohe Dia, a ten spor rozriešil. Takýmto Deus ex machina sa v našom prípade stal nový španielsky premiér José Luis Rodríguez Zapatero. Bohužiaľ, nástrojom na jeho príchod na scénu boli zrejme nálože, ktoré položili teroristi 11. marca v Madride.
Zapatero prejavil oveľa viac vôle na kompromis ako Aznar a to bol osudný úder španielsko-poľskému tandemu. Írske predsedníctvo sa chopilo šance.
Napriek niektorým turbulenciám Íri dokázali, že sú majstrami vo vyjednávaní. Pokým na verejnosť prenikali len rôzne útržkovité informácie, Íri viedli v zákulisí tvrdé a intenzívne rokovania. Vrcholom bol bruselský summit 17. a 18. júna 2004, kde sa podarilo dospieť k dohode.
Zásadná otázka teda dnes nie je ústava áno či nie, ale čo bude pre Európu schválená Ústavná zmluva znamenať?
Pozrime sa teda na najzásadnejšie zmeny, ktoré Ústavná zmluva (ďalej ústava) prináša. Dnes sú v primárnom práve únie najdôležitejšie dva dokumenty: Zmluva o EÚ (pôvod v Maastrichte 1991), Zmluva o Európskom (hospodárskom) spoločenstve (pôvodne tzv. Rímska zmluva z roku 1957). Ústava ich spája do jedného dokumentu, ktorý má päť hlavných celkov:
Preambula
1. časť -- Hlavné zásady a vzťahy (ústava v užšom zmysle)
2. časť -- Charta základných práv
3. časť -- Politiky a fungovanie únie (technické detaily, vychádza z 1. časti)
Všeobecné a záverečné ustanovenia
Preambula
Táto časť ústavy spôsobila rozruch kvôli zahrnutiu zmienky o židovsko-kresťanských koreňoch Európy. Táto vcelku logická požiadavka (čo viac formovalo európsku identitu?) sa stretla s prudkým odporom Francúzska, ktoré je problematikou odluky cirkvi od štátu traumatizované po stáročia. Slovensko a ďalšie konzervatívne krajiny zahrnutie tohto historického odkazu do preambuly podporovali, bohužiaľ, však neúspešne.
1. časť -- ústava v užšom zmysle
Táto časť je najvýznamnejšou z hľadiska pochopenia fungovania únie a pochopenia zmien, ktoré ústava prináša. 1. časť opisuje základné hodnoty a ciele únie, jej pôsobnosti, definuje inštitúcie a ich právomoci a tiež reformuje právne normy únie a procesy prijímania legislatívy. Pozrime sa na niektoré dôležité články:
Článok I-6: Právna subjektivita únie
Právnu subjektivitu malo dodnes len Európske spoločenstvo (bývalé EHS) a Euratom. Európska únia, ktorá "pribudla" po Maastrichtskej zmluve (dohodnutej v roku 1991), nebola subjektom medzinárodného práva. Ústavná zmluva ruší rozdelenie na úniu a spoločenstvo a zavádza jednotný pojem -- Európska únia s vlastnou právnou subjektivitou.
Článok I-5a: Prednosť európskeho práva
Logický princíp prednosti práva únie pred národným právom zaviedol Európsky súdny dvor už v roku 1963 (rozhodnutie v prípadoch van Gend en Loos alebo Costa vs. Enel). Ústava ho po prvýkrát zakotvuje aj zmluvne.
Články I-9 až I-17: Pôsobnosti únie
Po prvýkrát sa explicitne rozdelia právomoci únie na exkluzívne (kde členské štáty nemôžu pôsobiť -- menová politika eurozóny, colná únia, hospodárska súťaž, spoločná obchodná politika...), zdieľané (kde členské štáty môžu pôsobiť v oblastiach, kde nepôsobí únia -- vnútorný trh, niektoré oblasti sociálnej politiky, ochrana spotrebiteľa, energetika, doprava,...), podporné alebo koordinačné. Právomoci v ústave výslovne neuvedené ostávajú členským štátom. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika je spomenutá oddelene, kvôli politickej citlivosti a potrebe zachovať určité rozhodovacie špecifiká (právo veta).
Zaujímavý je článok I-17, teda takzvaná klauzula flexibility. Umožňuje na základe jednohlasného rozhodnutia Rady rozšíriť právomoci únie aj na iné oblasti.
Články I-18 až I-31 -- Inštitúcie únie
I-18 a I-19 Európsky parlament
Európsky parlament získava nové právomoci podieľať sa na príprave európskeho práva v mnohých oblastiach, kde mal doteraz len poradný hlas. Vo väčšine prípadov bude jeho pozícia zrovnoprávnená s Radou ministrov.
Maximálny počet poslancov EP bude 750 (dnes 732). Minimálny počet pre jednu krajinu bude 6 (dnes 5) a maximálny 96 (dnes 99). Pôvodný návrh Konventu bol minimálne 4 poslanci na krajinu, čo sa stretlo s odporom Malty. Tej teda pribudne jeden poslanec, a naopak, Nemecku ubudnú traja. Počet slovenských poslancov stanoví dohoda pred voľbami do EP v roku 2009.
I-20 a I-21 Európska rada
Orgán EÚ zložený z najvyšších predstaviteľov členských štátov sa bude po novom stretávať minimálne 4-krát do roka (dnes minimálne 2-krát) a bude mať svojho predsedu, voleného na dva a pol roka. Tento mal byť pôvodne silným európskym prezidentom, výsledná dohoda mu však dáva len obmedzené koordinačné právomoci a právomoc zastupovať úniu navonok v Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike. Tu sa dá očakávať kompetenčná zrážka s novovytvoreným ministrom zahraničných vecí únie.
I-22 až I-24 Rada ministrov
V Rade, kde sa stretávajú ministri členských štátov, sa menia dve zásadné veci -- predsedníctvo a spôsob hlasovania kvalifikovanou väčšinou (otázka, kvôli ktorej skrachoval summit v Bruseli v decembri 2003).
Predsedníctvo bude po novom trvať 1,5 roka a bude trojčlenné (tri krajiny) na rozdiel od polročného predsedníctva jednej krajiny, ako to platí dnes.
Zmena spôsobu hlasovania kvalifikovanou väčšinou bola najkontroverznejšia otázka na medzivládnej konferencii. Niet sa čomu čudovať, pretože počet hlasov determinuje vplyv jednotlivého ministra, a teda aj jeho štátu, na rozhodovanie v únii.
Už v zmluve o EHS (1957) boli identifikované dva základné spôsoby hlasovania -- jednohlasné a kvalifikovanou väčšinou (tá sa však začala reálne používať až v sedemdesiatych rokoch). Čím viac má únia členov, tým menej je jednohlasná dohoda pravdepodobná. Preto sa hlasuje o čoraz väčšom balíku oblastí kvalifikovanou väčšinou. Tá dodnes spočíva na tzv. vážených hlasoch. Každý členský štát (teda jeho minister) má v rade určitý počet hlasov. Ten je určený politickou dohodou podľa počtu obyvateľov krajiny s tým, že menšie štáty sú relatívne zvýhodnené. Dobre to dokumentuje súčasný stav, keď nemecký minister (zastupujúci 82 miliónov obyvateľov) má v rade váhu 10 hlasov a luxemburský 2 hlasy, teda len 5-krát menej! Zmluva z Nice, ktorá bude v tomto bode účinná od novembra 2004, tento systém mierne upravila v prospech väčších štátov (Nemecko 29 a Luxembursko 4 hlasy) a pridala aj ďalšie podmienky dosiahnutia väčšiny, no filozofia vážených hlasov výhodných pre menšie krajiny ostala.
Ústavná zmluva však vážené hlasy úplne zruší a zavádza tzv. dvojitú väčšinu: za návrh musí byť minimálne 55 % členských štátov reprezentujúcich minimálne 65 % obyvateľstva únie. To znamená, že Nemecko bude mať 82 miliónov hlasov a Luxembursko len 441-tisíc (185-krát menej). Oficiálnym cieľom dvojitej väčšiny je vyššia efektivita, neoficiálnym prerozdelenie vplyvu v prospech veľkých štátov, najmä Nemecka (ktoré po prvýkrát získava väčšiu moc ako Francúzsko).
Ak sa na hlasovanie pozrieme z pohľadu blokujúcej menšiny, vidíme, že nám stačí získať štáty reprezentujúce 35 % občanov + 1 a môžeme zablokovať čokoľvek. Obavy boli najmä z toho, že proti vôli Nemecka, Francúzska a Talianska by neprešlo nič (spolu majú cca. 41% obyvateľov). Podľa ústavy budú na zablokovanie potrebné minimálne 4 krajiny, čo však v prípade dohody spomínanej trojky už nepredstavuje neriešiteľný problém.
Nový systém teda bude efektívnejší, no cenou je nižší vplyv stredných a menších členských štátov vrátane Slovenska. Našou prioritou bolo zachovanie systému z Nice, alebo aspoň rovnaký prah pre počet obyvateľov a členských štátov (napríklad 55 % a 55 %). Boj o kvalifikovanú väčšinu sme však prehrali.
I-25 až I-27 Európska komisia
Ďalšou prioritou našich vyjednávačov bolo zachovanie princípu jedna krajina jeden komisár. Bohužiaľ, znovu sme neuspeli. Od roku 2014 budú mať v komisii zastúpenie len dve tretiny členských štátov.
Ústava vytvára post ministra zahraničných vecí únie, ktorý bude pôsobiť aj v Rade ministrov a spojí tak komisára pre zahraničné otázky (dnes Chris Patten) a vysokého predstaviteľa pre Spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku (SZBP) (Javier Solana). Právomoci ministra však budú nejasné a obmedzené jednohlasným rozhodovaním v SZBP.
Článok I-32 Právne akty únie
Ústava zjednodušuje systém sekundárneho práva, kde asi z 15 nástrojov ostáva šesť. Nariadenie sa bude nazývať európsky zákon a smernica európsky rámcový zákon.
Článok I-33 Legislatívna procedúra
Ústava zavádza všeobecne používanú tzv. bežnú legislatívnu procedúru, kde o návrhu komisie rozhoduje rada kvalifikovanou väčšinou a parlament jednoduchou väčšinou, pričom ani jeden z orgánov nemôže byť prehlasovaný. Aj keď ústava pripúšťa výnimky v citlivých oblastiach, je to veľký pokrok oproti množstvu procedúr fungujúcich dnes.
Právo veta pre členské štáty stále ostáva v oblasti SZBP, harmonizácie daní, schvaľovania finančnej perspektívy EÚ a v najcitlivejších častiach sociálnej politiky a spravodlivosti a vnútra.
Ústava ďalej mierne posilňuje úlohu národných parlamentov, prináša možnosť vystúpenia z únie, možnosť vytvorenia európskeho diplomatického zboru (pod ministrom zahraničných vecí EÚ), európskeho prokurátora, posilnenej spolupráce v SZBP a prináša aj mnohé iné otázky, ako napríklad Chartu základných práv únie, ktorých analýza, bohužiaľ, presahuje rámec tohto článku.
Na záver by sa patrilo odpovedať na otázku: "Aká teda Ústavná zmluva vlastne je?" Federalisti vravia, že príliš posilňuje členské štáty, zástancovia silných členských štátov hovoria, že je príliš federalistická. Pravda bude niekde uprostred.
Doteraz každá zmluva prijatá za posledných 20 rokov posúvala právomoci z členských štátov na úniu, a nie naopak. Európske spoločenstvá v roku 1984 sú neporovnateľné s Európskou úniou roku 2004. Rozdiel vo filozofii medzi ústavou a Zmluvou z Nice však nie je výrazný. Ústavná zmluva pokračuje v "salámovej taktike" federalizácie, no sama osebe nespôsobí výraznú zmenu charakteru únie. Vlastne ťažko povedať, či z hľadiska obsahu vôbec ide o ústavu.
Pre Slovensko a podobné krajiny ústava prinesie mocenské oslabenie. Našim vyjednávačom sa, bohužiaľ, nepodarilo presadiť ani jednu významnú prioritu. Pritom existovali spôsoby ako zvýšiť efektivitu únie aj bez významných zmien vplyvu členských štátov. Už je však neskoro na plač.
Dokument bude podpísaný v októbri alebo novembri, a potom príde na rad približne dva roky trvajúca ratifikácia v 25 štátoch. Slovensko zrejme dokument schváli ústavnou väčšinou v NR SR, no v iných krajinách to nemusí ísť tak hladko. Problémom bude najmä referendum vo Veľkej Británii, ktoré vyhlásil Tony Blair pod tlakom toryovcov. Bude to určite zaujímavá dráma.
Po úspešnej ratifikácii má ústava pred sebou najdôležitejší krok. Musí sa stať žijúcim dokumentom, s ktorým sa stotožnia občania únie. To bude vďaka rozporu medzi divoko rastúcimi ambíciami politikov a klesajúcim záujmom verejnosti o EÚ (pozri voľby do EP) veľmi zložité. Verím, že odpoveďou na Quo vadis Európa nebude biblický príbeh o babylonskej veži, ktorej architekti chceli, aby siahala až k samotnému Bohu, ale nakoniec z nej ostali len ruiny. Európu, dúfajme, čaká lepšia budúcnosť.