Na začiatku transformácie ekonomiky stáli nerealistické očakávania. Transformácia sa odštartovala na báze predstáv o rýchlom približovaní sa vyspelým štátom. Z hľadiska dnešného stavu poznania boli očakávania obyvateľstva, ale aj mnohých ekonómov a politikov na začiatku transformácie naivné. Bola to živná pôda pre neskoršiu frustráciu.
Zrejme aj to bolo jednou z príčin, prečo súbežne so zrodom nového štátu narastal tlak na zmenu charakteru reformy z "klausovskej" na takú, ktorá by výraznejšie rešpektovala slovenské špecifiká.
Od národných špecifík k štandardnej hospodárskej politike
Tvorcovia hospodárskej politiky na Slovensku označovali reformnú cestu v rokoch 1990 -- 1992 (ktorá mala za krátky čas položiť nevyhnutné základy pre existenciu trhovej ekonomiky) za príliš rýchlu. Kritici dovtedajšieho spôsobu reformy argumentovali tým, že "pomýlená československá reforma" neúmerne poškodzuje slovenskú ekonomiku (lebo reforma bola podľa nich šitá na mieru českej ekonomike). Postupne sa tlak na zmenu reformnej cesty presadil, viedol k odkloneniu od pôvodnej česko-slovenskej reformy a k novému prístupu k transformácii. "Spojivom" medzi hlavnými princípmi novej ekonomickej politiky sa postupne stával princíp dirigizmu, selektívnosti a nečitateľnosti. Reformné procesy sa upravili v duchu "transformácie na slovenský spôsob" predovšetkým v tom zmysle, že sa spomalili, prípadne celkom zastavili.
Nastupujúca vláda na prelome rokov 1998 a 1999 deklarovala ochotu preformulovať hospodársku politiku. Ústredným mottom ekonomickej časti Programového vyhlásenia vlády bola "zásadná zmena". Prax hospodárskej politiky zmenila "zásadnú" na "čiastkovú", hoci určite nie zanedbateľnú zmenu. Ideové zázemie jej reformných krokov obsahovalo viac prvkov klasického liberalizmu a neoinštitucionalizmu (oproti minulosti sa kládol väčší dôraz na posilnenie trhu a na kvalitu pravidiel správania sa). Takéto ideové zázemie však nebolo všeobecne akceptovaným východiskom vlády. Skôr sa zdá, že niektoré kroky blízke liberálnym a neoinštitucionalistickým predstavám boli prijaté z dôvodov pragmatických -- ako nutnosť. V dôsledku rozdielnych hodnotových rebríčkov politickej elity, ale aj v dôsledku stále vládnuceho partikularizmu, nebol nástup novej kvality ekonomického prostredia taký výrazný, ako to vyplývalo z Programového vyhlásenia vlády.
Aj dosiahnutá čiastočná zmena hospodárskej politiky, ktorá znamenala jej priblíženie vzorom známym z vyspelých krajín, však prispela k tomu, že vzrástla miera "autonómnosti" ekonomického vývoja. Ekonomický vývoj je v tejto etape už v značnej miere nezávislý od politiky (má sa tu na mysli nezávislosť od legitímnej hospodárskej politiky). Má svoj vlastný priebeh, ktorý je síce konaním politikov limitovaný a udržiavaný v rámci určitých bariér, ale len vo veľmi malej miere priamo ovplyvniteľný. Tento posun sa docielil vďaka sebaobmedzeniu sa štátu v ekonomickej oblasti. Napríklad ozdravením bankového sektora a následným odpredajom veľkých bánk strategickým investorom sa zablokovali možnosti politického vplyvu na úverové toky. Presunom kompetencií v oblasti regulácie regulovaných cien vláda stratila možnosť priamo zasahovať do cenového vývoja (zároveň tým ceny strácajú funkciu politicky využívaného nástroja sociálnej politiky). Rozsiahla privatizácia veľkých štátnych podnikov zamedzuje tomu, aby ich vláda podľa svojej ľubovôle využívala ako páky na presadenie svojich záujmov v hospodárstve. Zintenzívnenie integračného úsilia a z toho vyplývajúce úpravy regulačného rámca stanovujú mantinely pre správanie sa vlády v ekonomickej oblasti. Odstránili sa aspoň najvypuklejšie príklady selektívnej ochrany niektorých podnikov a čiastočne sa obmedzili mäkké rozpočtové obmedzenia. Tieto zmeny prispeli k tomu, že hospodárska politika je bližšia jej štandardnému chápaniu vo vyspelých ekonomikách, je predvídateľnejšia a čitateľnejšia ako v minulosti, obsahuje menej "transformačných špecifík". Ťažko je však spochybniteľné, že sa aj v tomto volebnom období čitateľnosť a predvídateľnosť krokov hospodárskej politiky postupne obmedzovala. Vláda prisľúbila, že reálnosť a naplniteľnosť svojich (až príliš ambicióznych) cieľov zabezpečí koordináciou čiastkových hospodárskych politík. V skutočnosti sa však postupne vystupňovali antagonizmy medzi vedením jednotlivých rezortov a o spoločnom koordinovanom ťahu už nebolo množné uvažovať.
O hodnotovom rámci hospodárskej politiky novej vlády možno zatiaľ uvažovať na základe Programového vyhlásenia vlády, ktoré v novembri 2002 predostrela verejnosti. Princípy hospodárskej politiky vyjadrené v tomto dokumente sú v súlade so štandardnými princípmi platnými vo vyspelých trhových ekonomikách. Ich naplnenie (čo je ambiciózny cieľ) by znamenalo, že už v priebehu práve začatého funkčného obdobia by sa formálne pravidlá platné v slovenskej ekonomike mohli považovať za veľmi blízke pravidlám platným v krajinách EÚ. Slovensko by tým definitívne stratilo prevažnú väčšinu svojich postsocialistických deformácií.
Podstatné je, že väčšina strategicky dôležitých reforiem, ktoré vláda pripravuje v súčasnosti, už nie sú reformami typickými iba pre transformujúce sa krajiny. Sú to reformy v oblastiach, ktoré sú problémovými aj vo vyspelých trhových ekonomikách, hoci v postsocialistických štátoch majú ešte vyšší stupeň náročnosti. Aj v krajinách EÚ prebiehajú, alebo v nedávnej minulosti prebiehali, reformy systému zdravotníctva alebo dôchodkového zabezpečenia. Slovenská ekonomika prekonala podstatnú časť reforiem nutných na zavedenie trhového hospodárstva ešte v etape vývoja spoločného česko-slovenského štátu. Po približne šesťročnej prestávke sa vrátila k dobudovaniu systému. V súčasnosti sú hlavnou témou také reformy, ktoré vo svojej podstate už nie sú typicky transformačné.
Vláda však zachádza vo svojich niekedy priďaleko -- dáva si okrem iného aj cieľ splniť kritériá vstupu do Európskej menovej únie (EMÚ) do roku 2006. Vzhľadom na existujúce prekážky (súčasnú situáciu verejných financií, nákladnosť reforiem sociálneho systému, úroveň konkurenčnej schopnosti) je však tento cieľ zrejme až príliš ambiciózny. Aj vstup do EMÚ o niekoľko rokov neskôr bude úspechom. Napriek protrhovému smerovaniu hospodárskej politiky nie je vhodné podliehať ilúziám o reálnej schopnosti slovenskej ekonomiky napĺňať kritériá, s ktorými mali a majú starosti aj ekonomiky podstatne vyspelejšie.
Makroekonomický vývoj: na pozadí slabej konkurenčnej schopnosti
Hoci slovenská ekonomika, ako jedna z mála transformujúcich sa ekonomík, už presiahla úroveň svojej výkonnosti z roku 1989, nemožno hovoriť o jednoznačnom úspechu: k približovaniu výkonnosti ekonomiky SR k výkonnosti vyspelých ekonomík zatiaľ nedochádzalo. V doterajšom priebehu transformácie sa nezmenšil rozdiel medzi výkonnosťou ekonomiky SR a ekonomík EÚ alebo ekonomiky USA. Kým tvorba HDP na Slovensku v roku 2001 iba mierne (asi o 8 %) prekročila úroveň z roku 1990, kumulatívny nárast objemu HDP v štátoch EÚ za toto isté obdobie dosiahol približne 24 % (v USA dosiahol asi 40 %). Pravda, predchádzajúce porovnanie vychádza iba z vývoja reálneho objemu produkcie, pritom k zbližovaniu výkonnosti môže dochádzať aj vďaka nárastu ocenenia našich produktov na trhoch (rast cien našej produkcie vo svetových menách).
Graf 1: Kumulatívny reálny rast HDP (úroveň roka 1990 = 100)
Prameň: vlastné výpočty podľa údajov European Commission a EBRD.
Graf 2: Výška HDP na obyvateľa v USD
Prameň: EBRD a OECD.
Objem vytvoreného HDP v prepočte na obyvateľa (v USD, podľa oficiálneho výmenného kurzu) v období po roku 1999 stagnoval na úrovni približne 3 600 USD. Rast HDP v domácej mene bol totiž vyvažovaný poklesom hodnoty SKK voči USD. Kurz podľa parity kúpnej sily sa určuje podľa toho, koľko peňažných jednotiek je potrebných na kúpu rovnakého koša tovarov v jednej a druhej krajine, výsledok je priaznivejší (s hodnotou takmer 12 300 USD v roku 2001). Tvorba HDP pripadajúca na jedného obyvateľa (podľa parity kúpnej sily) bola v SR na úrovni približne polovice z priemernej úrovne štátov OECD. Slabšiu ekonomickú výkonnosť ako Slovensko malo podľa porovnania z postsocialistických členov OECD (t. j. štátov V4) len Poľsko (asi 39 % priemeru OECD). Naopak, vyššiu úroveň HDP na obyvateľa dosiahlo Maďarsko (52 %), a Česká republika (60 % priemeru OECD).
Úspešnosť pri spájaní cieľa ekonomického rastu a cieľa rovnováhy jednoduchým spôsobom vyjadruje súhrnný indikátor makroekonomického vývoja, získaný zo štvorice základných makroekonomických indikátorov. Jeho výsledná hodnota sa získa sčítaním hodnôt tých ukazovateľov, ktorých želaná hodnota je čo možno najvyššia (tempo ekonomického rastu v percentách, podiel salda bežného účtu k HDP v percentách) a odčítaním hodnôt ukazovateľov, ktorých želaná hodnota je čo najnižšia (miera inflácie v percentách, miera nezamestnanosti v percentách). Najúspešnejšia v plnení základných priorít hospodárskej politiky je krajina, ktorá dosahuje najvyššiu hodnotu súhrnného indikátora. Výsledky za krajiny V4 ukazuje graf 3. Už od roku 1998 dosahuje hodnota tohto indikátora najmenej priaznivú hodnotu na Slovensku. Najpriaznivejší je výsledok už tri roky za sebou v Česku a Maďarsku. Hodnoty jednotlivých ukazovateľov, z ktorých je vypočítaný súhrnný indikátor, sú v tab. 1. Relatívne horší výsledok Slovenska v roku 2001 je spôsobený najnepriaznivejším výsledkom miery nezamestnanosti aj bežného účtu platobnej bilancie Napr. v roku 2001 iba v prípade Slovenska stúpol deficit bežného účtu (8,8 % HDP) nad hranicu, ktorá sa obvykle považuje za bezpečnú (t. j. 3 -- 5 % HDP). Slovensko nezaostávalo výrazne v dynamike rastu, skôr v ukazovateľoch rovnováhy.
Výsledky súhrnného indikátora treba interpretovať opatrne. Okrem jeho relatívne úzkeho záberu (ale pritom relevantného) možno, napríklad, namietať, že zdanlivá úspešnosť Slovenska vo vývoji súhrnného indikátora do roku 1998 nebola dlhodobo udržateľná a práve "vynucovanie" si úspechu v období do roku 1998 bolo jednou z príčin komplikovanejšieho vývoja v neskoršej etape.
Graf 3: Súhrnný ukazovateľ makroekonomického vývoja
Poznámka: CZ- Česko, HU- Maďarsko, PL- Poľsko.
Prameň: vlastné výpočty podľa údajov EBRD.
Tabuľka 1: Základné parametre makroekonomického vývoja SR v porovnaní s V4
Ukazovateľ
Krajina
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Reálny rast HDP v %
Slovensko
5,2
6,5
5,8
5,6
4,0
1,3
2,2
3,3
Česko
2,2
5,9
4,8
-1
-2,2
-0,4
2,9
3,6
Poľsko
5,2
7
6
6,8
4,8
4,1
4
1,1
Maďarsko
2,9
1,5
1,3
4,6
4,9
4,2
5,2
3,8
Pomer bežného účtu k HDP
v %
Slovensko
4,6
2,1
-10,6
-9,6
-9,7
-5,5
-3,7
-8,8
Česko
-1,9
-2,6
-7,4
-6,1
-2,3
-2,9
-4,5
-4,7
Poľsko
0,7
4,5
-1
-3,2
-4,4
-7,5
-6,3
-3,9
Maďarsko
-9,4
-5,6
-3,7
-2,1
-4,9
-4,3
-2,9
-2,3
Miera nezamestnanosti v % (koniec roka)
Slovensko
14,6
13,1
12,8
12,5
15,6
19,2
17,9
19,8
Česko
3,2
2,9
3,5
5,2
7,5
9,4
8,8
8,9
Poľsko
16
14,9
13,2
8,6
10,4
13
15,1
17,3
Maďarsko
12,4
12,1
11,8
11,6
10,1
9,9
9,1
8,4
Miera rastu spotrebiteľských cien v % (ročný priemer)
Slovensko
13,4
9,9
5,8
6,1
6,7
10,6
12
7,3
Česko
9,9
9,1
8,8
8,5
10,7
2,1
3,9
4,7
Poľsko
32,2
27,8
19,9
14,9
11,8
7,3
10,1
5,5
Maďarsko
18,8
28,2
23,6
18,3
14,3
10
9,8
8,8
Prameň: EBRD
V podmienkach slovenskej ekonomiky sa doteraz nepodarilo spojiť cieľ vysokého tempa ekonomického rastu s trvalo uspokojiteľnou mierou rovnováhy. Pri striedaní období, v ktorých sa preferovala stabilita a rovnováha a období, v ktorých bol ekonomický rast stimulovaný aj za cenu straty rovnováhy, došlo niekoľkokrát k podľahnutiu ilúzii o stabilizovanom makroekonomickom vývoji. Pre neoptimálne smerovanie procesu mikroekonomickej reštrukturalizácie a tvorby inštitucionálneho rámca sa však ukázalo, že doterajšie úspechy v stabilizácii makroekonomického vývoja nastolili iba vratkú rovnováhu.
Makroekonomická stabilita slovenskej ekonomiky zaznamenávala v priebehu transformácie výkyvy, ktoré boli dané jednak externými vplyvmi (priebeh hospodárskeho cyklu v krajinách EÚ, vývoj svetových cien strategických surovín), zmenami v prístupe k hospodárskej politike, ale aj vnútornými faktormi, ktoré však boli hospodárskou politikou v krátkodobom a strednodobom horizonte relatívne málo ovplyvniteľné (stav technologickej základne, produkčného potenciálu, úrovne konkurencieschopnosti). Tendencia k strate rovnováhy je nevyhnutným sprievodným javom procesu, v ktorom sa v minulosti relatívne izolovaný štát s nižšou mierou konkurencieschopnosti opätovne zapája do obchodu s vyspelejšími ekonomikami.
Hospodársky vývoj Slovenska sa dlhodobo ukazuje ako nerovnovážny, občas však dočasne korigovaný súborom vládnych stabilizačných opatrení. Takéto balíčky v minulosti vcelku úspešne dokázali potlačiť niektoré prejavy nerovnováhy, nedostatočne však zasiahli jej hĺbkové príčiny.
Výzvy na stratégiu pokračovania transformácie
Bezprecedentný charakter transformačného procesu ekonomiky a jeho neukončenosť spôsobujú, že v tejto oblasti ešte stále existujú značne rozporné, často zjednodušené názory a koncepcie a že sformovanie relatívne ucelenej a presvedčivo vyargumentovanej teórie transformácie si ešte vyžiada určitý čas.
Napriek tomu život už presvedčivo ukázal viaceré zjednodušenia a chyby, ktorým sa asi ťažko dalo vyhnúť, no dnes je už najvyšší čas začať s ich nápravou. Koncipovanie hospodárskej politiky Slovenska by malo menej prihliadať na to, čo proklamujú predstavitelia hospodársky vyspelých krajín a väčšiu pozornosť venovať analýze ich reálnej hospodárskej politiky a poučiť sa z toho, čo prakticky robia v záujme ich ekonomík. Určite by to prispelo aj k prekonaniu paušálnych jednostranných prístupov a tvrdení o všeobecnom zlyhávaní štátu. Nezaujatý objektívny pohľad na fungovanie hospodársky vyspelých štátov ukazuje, že je potrebné rozlišovať zlyhávanie štátu, respektíve vývinovú adaptáciu jeho funkcií podmienenú evolučnými zmenami podmienok a zlyhávanie konkrétnej politiky v určitej krajine a v určitom čase.
Pri načrtnutí niektorých ťažiskových smerov krátkodobej i dlhodobejšej adaptácie hospodárskej politiky SR je účelné vychádzať z troch dimenzií transformácie.
Prvá dimenzia reflektuje doterajší priebeh transformácie, ktorá napriek mnohým vážnym rozporom a problémom dosiahla kritický prah, ktorý znamená nezvratnosť tohto procesu a zároveň aj určitý potenciál jeho viac alebo menej úspešného završovania.
Pre doterajší priebeh transformácie je na škodu veci príznačné, že do opodstatneného odstránenia centrálne byrokratického, direktívne naturálneho plánovania sa priamo i nepriamo vpašovalo aj ignorovanie a odmietanie moderných, vo vyspelom svete široko využívaných vizionárskych, prognostických, plánovacích a programovacích nástrojov a aktivít. To malo za následok značné oslabenie koncepčnosti transformačného procesu, sťaženie až znemožnenie identifikácie a presadzovanie skutočných rozvojových priorít, nevytvorenie národohospodársky účelného a dostatočne stimulujúceho prostredia pre prílev zahraničných investícií, pomalý a v mnohom chaotický priebeh reštrukturalizácie ekonomiky, neúnosne vysokú nezamestnanosť a výsledne neúmerne vysoké náklady transformácie. V dôsledku toho nedošlo k žiaducemu zvyšovaniu konkurenčnej schopnosti ekonomiky, čo citeľne zvyšuje náročnosť vstupu do EÚ.
Čas do mája 2004 by sa mal intenzívne využiť na to, aby sa výrazne znížila miera korupcie, zvýšila vynútiteľnosť zákona, zásadne inovovala koncepcia iniciovania prílevu priamych zahraničných investícií a aby sa urýchlene budovala nie formálna, ale funkčná administratívno-implementačná kapacita na prijímanie integračnej pomoci.
Druhá dimenzia transformácie spočíva v tom, že až keď sa SR stane organickou súčasťou EÚ a naša ekonomika bude vystavená tlaku, vplyvu a komplexným účinkom integračného prostredia, presadia sa do jej fungovania v plnom rozsahu parametre štandardnej trhovej ekonomiky. Zavŕši sa zásadná kultivácia celkového inštitucionálneho prostredia -- nahradenie prechodného transformačného prostredia plnohodnotným, zodpovedajúcim súčasnej sofistikovanej a globalizovanej trhovej ekonomike.
Tretia dimenzia transformácie predstavuje komplex prevratných zmien, ktoré sú spojené s prechodom k postindustriálnej informačnej, poznatkovej, učiacej sa spoločnosti, s prudkým priebehom globalizačných procesov a s nástupom tzv. novej ekonomiky. Signalizujú prechod k novej etape vývoja civilizácie a začínajú sa súhrnne označovať ako veľká transformácia. Jej zvládnutie si EÚ vzhľadom na zhruba päťročné zaostávanie za USA programovo vytýčila ako najvyššiu prioritu. Pre Slovensko, ktoré je zatiaľ v periférnej časti týchto procesov, je táto dimenzia transformácie ešte naliehavejšia.
Vzhľadom na to, že SR investuje do vedy a výskumu 3- až 5-krát menej než krajiny EÚ, že situácia vo výchove a vzdelávaní je vo viacerých aspektoch kritická, že tempo zavádzania informačných technológií nie je dostatočné a finančná dostupnosť internetu sa zhoršila, je naša krajina zatiaľ na periférnej časti procesov veľkej transformácie. Už dnes je preto v tejto oblasti nevyhnutný posun z roviny proklamácii priorít do roviny ich skutočného napĺňania.